关于民事诉讼送达制度若干问题的探讨

王希胜律师

关于民事诉讼送达制度若干问题的探讨


      送达，是指人民法院依法定程序与方式，将诉讼文书或者法律文书送交当事人和诉讼参与人的诉讼行为。送达制度是民事诉讼中一项基础性诉讼制度，也是法院一项重要的诉讼活动。它贯彻诉讼的始终，是完成诉讼程序、实现实体法任务的渠道。因此，确立科学合理的送达机制，对于保证程序公正和诉讼的效率有着重要的意义。
      明确民事送达制度严重滞后的设计已不能完全与现实情况相适应，制约了人民法院的审判工作。如何科学的设计我国民事送达制度，如何才能确保实务操作严格遵循制度设计的规定去运作，亟需理论界和实务界在学理上、实践中进行缜密的论证并做出理性的选择。本文仅就民事诉讼第一审程序送达制度中的直接送达、留置送达、邮寄送达、公告送达及简易的送达方式进行探讨，对其他送达方式未予展开论述。
      一、我国现行民事诉讼送达制度的现状
      从2003年开始，以《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下简称《关于简易程序的规定》）为标志，我国关于民事送达的法律规定进入了一个崭新的阶段，送达制度较以前有了很大的丰富与完善。
      《关于简易程序的规定》中突破性的做法包括：（1）确立了送达地址确认书的做法；（2）扩大了送达地址，受送达人是有固定职业的自然人，其从业场所也可以视为送达地址；（3）丰富了送达方式，规定人民法院可以通过捎口信、电话、传真等简便方式传唤当事人；（4）确定了推定送达制度，如因当事人自己提供的送达地址不明确，送达地址变更未及时告知人民法院，或者当事人拒不提供自己的送达地址而导致诉讼文书未能被当事人实际接收的，可以推定已经送达；（5）推定送达制度适用必须事前向当事人进行充分的释明。
      2005年最高人民法院制定《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，进一步确立了“法院专递”的送达方式。将原只适用于简易程序的送达地址确认书以及推定送达的重要规定扩大适用到普通程序的邮寄送达中，同时又对送达制度进行了其他完善：比如第六条关于要求邮递人员“五日内送达三次”的规定；第十一条规定受送达人能够证明自己在送达中没有过错的，不适用推定送达等等。
      二、送达实务中面临的困境
      我国现行送达制度采职权主义原则，即由法院作为送达主体，承担送达义务。具体表现为以直接送达为主，其他送达方式递进式适用的形式。现实情况的复杂程度永远超越人的想象力，法院常会陷入送达不能的窘境。
      （一）直接送达签收困难
      1、受送达人不愿主动到法院领取诉讼文书
      鉴于目前通讯设备普及度高，法院在送达时首先会通过电话与受送达人联系，告知其涉诉情况，通知受送达人本人或委托他人到法院领取开庭传票及其他诉讼文书。本文所涉及的受送达人主要指被告及有可能承担民事责任的第三人，他们在诉讼中都是被动参与者，积极性不高，对于有可能到来的对其具有否定性内容的裁判结果抱有排斥心理。
      2、到受送达人处送达找不到受送达人或适格的代收人
      由于送达人员的工作一般都在正常的八小时工作制时间内，该期间受送达人大都外出工作，不在住所，很难直接将文书交到受送达人手中。经常有当事人及其诉讼代理人不配合法院工作，一见是法院来车、来人就躲着不见，使法院找不到当事人而无法直接送达。
      （二）留置送达适用的范围狭窄
      留置送达一般只适用在受送达人的住处，虽然法律规定受送达人有固定职业的可以将其从业场所作为留置送达场所，但是在实践中如此操作的非常少。现行司法制度强调文明司法、和谐司法，最大程度上争取各方当事人协商解决、案结事了。在受送达人从业场所留置送达，往往引起受送达人的负面情绪，不利于纠纷的协商解决。
      留置送达时要求基层组织见证这一条件人为加大了送达的难度。我国民事诉讼法规定留置送达必须邀请见证人，而法律并没有规定有关基层组织或单位的见证义务及责任，这样是否到场见证完全取决于有关基层组织或单位相关人员的自觉性和法律意识。不利于司法行为的进行。
      笔者尤其想要讨论对个体工商户的留置送达问题。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》的规定个体工商户不是民事诉讼法上的当事人，涉及个体工商户的纠纷，业主才是正当的当事人；如果营业执照登记的业主与实际经营者不一致，以二者作为共同被告。往往原告起诉时并不了解该个体工商户的实际经营者与营业执照登记是否一致，在没有其他证据证明的情况下，法院将陷入两难境地，很难抉择是否在该经营场所进行留置送达。其一，如果法院采用了留置送达的方式，有可能面临该个体工商户营业执照登记的业主与实际经营者不一致的情况，也就意味着该处不是本案被告的从业场所，并且本案没有追加必要的诉讼参加人，依据该留置送达进行的缺席判决，最终将会导致错案；其二，不予留置送达，在此情形下就只能进行公告送达，并进行缺席判决，此时则有可能被被告反咬一口，认为对正常营业的个体工商户的业主认定为下落不明而进行的公告送达依据不足，最终还是面临错案的风险。
      （三）邮寄送达的实务操作不符合制度设计的要求
      《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》已于2005年1月1日起正式施行，对人民法院的送达工作具有重要的现实意义，但是很多时候投递员将其按照普通邮件处理，导致无法完全实现其预期作用。
      1、代收人签收邮件时不对代收人身份进行确认
代收邮件时代收人必须注明与收件人的关系，并写明其本人身份证号码。但是法院在收到代收人签收的“回执联”时，上面只有代收人的签名，导致无法确定代收人与收件人的关系，无法确定送达是否具有法律效力。
      2、邮件未能妥投时处理不当
      许多被退回邮件的三次投递往往发生在相同的时间段，对此有必要错开时间投递；有的因两次投递无人，后用户答应自取但逾期未取而被退回，对此有必要第三次投递；还有部分邮件或回执联逾期返还或根本不返还，影响法院的办案效率。这些问题的解决主要依赖于有关邮政企业及投递人员认真地执行国家邮政局下发的法院专递操作细则。
      （四）公告送达操作违法
      公告送达作为一种推定送达方式，往往受送达人难以知晓，难以行使诉讼权利，故其适用一直被严格限制。公告送达法律文书只能在受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达时才能适用，否则会损害法律的公正性与权威性。
送达实务中常常在公告送达的同时继续采取其他送达方式，一旦其他方式送达成功，公告送达作废；其他方式仍未能有效送达，公告期满也可以顺理成章地开庭审理。根据民事诉讼法的规定，只有在确定当事人下落不明和穷尽其他送达方式仍不能送达时才可以进行公告送达，这里存在一个适用上的顺位。法院这种违法操作可能导致案件因违反法定程序而启动重审程序，极大浪费了司法资源。   
      （五）简易送达法律效力缺陷
       原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人，以捎口信、电话、传真、电子邮件等形式发送的开庭通知，未经当事人确认或者没有其他证据足以证明当事人已经收到的，人民法院不得将其作为按撤诉处理和缺席判决的根据。
      三、实践中的有益尝试及制度的完善
      我国是成文法国家，法律规定具有滞后性，实践中一些有益的探索值得在理论上进一步论证，并推进立法的完善。
      （一）明确法院内部送达职责的分工
      在法院进行的送达工作由书记员承担，外出送达由司法警察承担。当事人主动到法院领取法律文书，在保障诉讼效率和当事人权利方面都是最好的选择。此时由书记员进行送达更为方便。目前实务中需要到当事人住所或从业场所送达的情况越来越多，受限于人力配置的不足，并结合职务特点，外出送达由法警进行，在效率和威信上都具有良好的效果。
      （二）建立当事人送达阶段风险承担机制
      1、确定原告协助送达的义务
      由于我国以人民法院为送达主体，送达人不认识受送达的当事人，给受送达人逃避送达提供了可乘之机。应以法律条文明确规定原告在起诉时，不仅要提供自己的明确送达地址，还要提供被告准确地址，以保证诉讼文书的准确送达。原告确实不能提供的，可以不提供，但应在起诉状中予以说明。对因提供地址不实而造成送达不能，影响案件审理的，应承担相应责任。
      实践中对于多次电话通知拒不到法院领取法律文书的受送达人，一般会要求对方当事人协助法院向受送达人进行送达。协助送达的当事人一般诉讼积极性较高，能够很好地配合法院工作。这种机制在提高送达效率方面起到了良好的作用。
      2、限制原告补充对方当事人送达地址的次数   
      如果原告提供地址错误，导致法院送达不成，则原告应当补充提供对方当事人明确的送达地址，由此所产生的费用是由于原告行使起诉权不当所引起的，应当出原告承担。法律要对原告补充提供被告送达地址的次数予以明确规定，不能无限制地补充。
      3、简便送达方式要求当事人确认  
      原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人。实践中，法院向当事人以上述简便方式送达时，同时告知其向法院进行确认。尤其通过传真送达，可操作性强，实际作用显著。法院在向受送达人传真法律文书时，一并将送达回证传真给当事人，并要求当事人确认接收法律文书无误的情况下，在送达回证上签字或盖章确认后回传给法院，以备存案。目前法院工作没有规定工作电话全部录音，那么以电话录音作为确认时应当有严格的限制，笔者认为必须在已向当事人告知电话正在录音之后，当事人做出的明确确认才能作为送达凭证。
      （三）放宽留置送达适用条件
      1、拓宽留置送达适用的送达场所
      仅仅对受送达人住所和从业场所可以进行留置送达这一规定，在制度上限制了送达的生效条件。可以借鉴日本民事诉讼法上的相互送达方式，灵活性强，一定程度上可以减少送而不达的情形，提高送达效率。
      2、扩大代收人范围
      此处笔者建议采用日本民事诉讼法中的补充送达方式。在送达场所未见应受送达的人时，将文书交与有辨别能力的雇员、其它职员或同居人及代理人，即视为送达。送达的目的是为了保证受送达人知道相关诉讼情况，必须要求本人签收或者有明确授权的代收人签收，对于保障当事人诉讼权利并没有突出的作用，意义不大。与诉累日重的司法现状难以匹配。
      3、取消留置见证制度
      见证留置制度严重损害法院的权威和独立。事实上，法院依法将诉讼文书送达受送达人是对其权利的尊重和维护，受送达人拒不签收，本身就是对司法机关及其职能活动的藐视，受送达人的消极不合作行为却让法院承担证明责任，这有损法院在民事诉讼中的指挥地位。其次司法行为具有免证性，任何监督司法的行为原则上应是事后的，否则都将影响法院独立行使权力。
      （四）完善公告送达作用机制      
      1、缩短公告送达送达时间，增加公告发布次数。现行公告送达制度，经过六十日视为送达，并且普通程序指定举证期限不少于三十日，时间过长。由于公告只发布一次，经过六十日视为送达的必要性有待商榷。该规定并没有科学的依据，期待受送达人在通过翻阅过期两个月甚至三个月的报纸获得公告信息严重背离现实情况。可以参照其他国家和地区的规定，将公告期限缩短为一个月甚至两周。同时，至少进行两至三次公告。这样不仅能节约司法资源，而且还提高了司法审判的效率。
      2、丰富送达公告内容。目前公告送达主要问题在于发布裁判文书时内容笼统，只在形式上予以告知，裁判内容并未公布。实践中，一则公告字数限于200字以内，没有对裁判主文进行阐述的余地。这是实务中的一大弊端。裁判文书因其特有的严肃性和公信力，不适合用简练的语言提炼大意予以公告。这就要求配套制度一并改革，难度很大，但势在必行。
      3、送达公告发布后，继续采取其他方式向受送达人送达法律文书。该做法目前属于违法操作，但是笔者认为这种方式因其有较强的可行性和合理性，应当在立法上予以确认。如受送达人下落已经明确或已经出现，可以借鉴德国等国家的随时送达制度，转而采取其他相适应的送达方式，敦促当事人尽快出庭，并将此种情况记入卷宗。
      4、变更发布公告的媒体，由专业化走向大众化。就发布送达公告而言，《人民法院报》作为最高人民法院主管的专业性媒体，操作非常规范，法院系统内部也能及时知晓公告发布情况，但普通大众不可能单纯的为了获取送达公告信息，而专门去订阅《人民法院报》。
      公告送达的目的是让受送达人知晓送达的内容，而人民法院报这类专业性的媒体往往让普通老百姓无法知晓。在适用公告送达时，必须同时在法院的公告栏、受送达人原住所地及出具证明的单位或个人所在地张贴公告，如受送达人确实下落不明，还需要在可能所在地发行量最大的报纸或网站上发布公告。
      上述实践中的一些做法，有些是对既有法律规定的细化，有些是基于现实情况采取的变通。这些尝试对于实现法律效果与社会效果的统一作出了巨大的贡献，对提高司法实务效率、促进立法进步奠定了坚实的基础。
      （五）增加对妨碍送达采取制裁措施的规定
      构建具体的制裁措施应当区别法人、其他组织和自然人分别考虑。对于法人及其他组织逃避法院送达的行为，当法人、其他组织的法定代表人或者有权接受法院送达的工作人员拒绝接受法院的送达时，法院可以将拒绝签收的声像资料作为已经凭证留存档案，同时对其以妨碍司法的名义处以罚款。
在向自然人送达时，规范送达地址是非常必要的。在此基础上，自然人逃避法院送达时，有声像资料证明法院已经履行送达职责的，对自然人可以采取罚款、拘留的处罚措施。（撰写人：大连经济技术开发区人民法院  孙阳）


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