民事诉讼中的送达难问题及其法律应对

王希胜律师

民事诉讼中的送达难问题及其法律应对


      民事诉讼中，人民法院与当事人的联络主要是通过送达进行的。所谓送达，是指法院依法定的程序和方式，将诉讼文书送交给当事人或者其他诉讼参与人的行为。[1]从程序存在的价值来看，送达是为了保证“与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会”[2]。所以，没有经过合法有效的送达，法院就不能启动诉讼程序、对相关法律问题进行审理；没有经过合法有效的送达，法院所作出的判决、裁定等也不能产生法律上的效力。送达由此成为民事诉讼顺利进行不可或缺的环节，是实现程序公正的重要部分，是法院裁决获得合法性的基础，其重要性不言而喻。
      送达工作虽然至关重要，但是送达制度的建设却一直未能得到足够的重视，导致送达难问题长期存在、难以根除。由于民事诉讼的特殊性，送达难在民事案件中显得尤为突出，送达已经成为民事诉讼的一个瓶颈。其阻碍了法院审判活动的正常开展，致使审判效率难以提高，当事人的利益无法得到保障。就我国的司法现状而言，送达难具体体现在哪些方面，送达难背后又有着怎样的社会和立法背景，为了应对这些送达难题、我们应当如何作为，将是本文所要探讨的内容。
      一、我国送达实践中面临的难题
      我国现行《民事诉讼法》规定了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达[3]、公告送达六种送达方式，六种送达方式在实务操作中都会遇到一些难题。
      （一）直接送达
      直接送达是最基本的送达方式。如果受送达人在收到法院电话或口头告知后能自行到法院来签收诉讼文书，则直接送达也是效率最高、最经济的送达方式。但在实践中，直接送达也会遇到一些难题。首先，如果当事人提供了有效的联系方式，法院通过电话等方式通知受送达人领取诉讼文书，受送达人也进行了承诺时，法院一般不再安排法警上门送达，这样做其实也是为了减少受送达人的抵触情绪。但是如果受送达人借故一再拖延，迟迟不前往法院接受送达，则容易造成整个案件审理工作的迟延。由于以电话通知等形式难以留下送达凭证，法律也未就电话送达效力作出明确规定，使得这一高效的送达方式无法充分发挥作用。其次，根据当事人提供的有效地址上门直接送达时，如果该地址是住宅地址，则法院在上班时间前往送达往往找不到当事人，法院不得不在晚上下班后或早上上班前送达，这无形中增加了法院的工作量，而且在休息时间送达，也容易引起受送达人的反感，激化矛盾。第三，如果当事人无法提供有效的地址和联系方式时，则直接送达就更加困难。由于现阶段人口流动性高，作为个人的当事人，其实际住址经常会发生变动，而户籍地址又不能及时的进行更新；作为企业的当事人，也可能在变更办公地址时没有及时变更营业执照上的地址，甚至有些企业系临时租赁的经营场所。在出现上述情况时，法院往往需要就多个可能地址进行多次送达才能成功，至于根本无法直接送达的情况也有可能出现。
      （二）留置送达
      《民事诉讼法》第七十九条对留置送达有较为严格的限制，要求人民法院必须要邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证，但是另一方面，法律却并没有为基层组织或所在单位设定必须到场见证的义务，于是法律的这一规定，就只能依赖于相关基层组织或所在单位的自觉性。在司法实践中，由于基层组织或者所在单位的代表法律意识不强、碍于情面不愿得罪人而不愿意到场见证，即使到场也不愿签字见证的现象并不鲜见。虽然最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十一条规定了在被送达人拒绝签收，被邀请的人不愿见证的情况下，送达人可以注明情况进行留置送达，但是这仅仅只是在简易程序中适用，在普通程序案件中无法适用。鉴于此种情形，司法实践中，法院在受送达人拒绝签收法律文书的情况下，很少去邀请见证人，都是由送达人直接在送达回证上载明拒绝签收的情形，这种程序不合法的送达行为，无疑为接下来的审判工作留下了隐患。除此之外，法律将留置送达限定为受送达人的住所，如前段所述，由于当事人住所的不固定及其工作时间等因素，无疑增加了留置送达的难度。
      （三）委托送达
      委托送达实际上只是变更了担负送达任务的法院而已，其在送达过程中能够采用的，仍然是除委托送达外的其他五种送达方式。故其他送达方式中会出现的难题，在委托送达中同样会出现。当然，委托送达还可能会遇到一些它独有的难题，比如受委托法院因为地方保护主义而故意拖延送达等。
      （四）邮寄送达
      早期的邮寄送达一般采用挂号信的形式，而现阶段，法院多采用“法院专递”来邮寄送达诉讼文书。2004年9月7日，最高人民法院通过了《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》，对人民法院以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的方式进行了具体的细化。“法院专递”依托国家邮政机构特快专递网络进行文书的送达，减轻了法院工作负担，有效提高了送达效率。根据我国民事诉讼法的规定，诉讼文书应直接送达受送达人或其成年家属，但是邮政人员能否严格按法律规定的送达程序进行，对其身份进行核实，确保文书送给真正的受送达人，存在很大的不确定性。实际上，对于本应由法院行使的职权，最高人民法院能否自行委托邮政部门，其合法性本身就值得怀疑。
      （五）公告送达
      受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达的，适用公告送达。公告送达是在穷尽所有其他送达手段后所采取的最后一种送达方式。对于何为“下落不明”，《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第二十六条规定：下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。由于没有时间等量化规定，使法院在适用时可以有很大的随意性。公告送达是一种典型的推定送达，受送达人往往并不知道被诉的事实，所以公告送达在一定程度上牺牲了被公告送达人的诉讼权利。如果在没有穷尽其他送达手段前，为图省事而一概适用公告送达时，则接下来的整个诉讼程序就会存在非常大的风险。在司法实践中，往往一些恶意逃避送达、阻碍诉讼的受送达人“下落不明”后突然出现，并主张自己并未下落不明，使法院审判、执行工作陷入被动。同时，公告送达也极易为一些恶意的当事人所利用，通过向法院故意隐瞒受送达人实际送达地址的方法，使受送达人丧失答辩权利，谋求不当利益。此外，就公告的形式而言，法律规定公告既可在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴，又可在报纸上公告，形式的不统一必然造成公告效果的不同，难以做到对当事人的诉讼权利予以平等的保护。公告的周期长，会使双方当事人的利益长期处于不确定的状态，增加了当事人的讼累，不利于及时有效地化解矛盾纠纷，这也是公告送达的不足之处。
      二、送达难产生的原因
      （一）法治观念的淡薄
      受传统观念的影响，人们对通过诉讼途径解决纠纷还存在相当大的抵触情绪、“厌讼”、“忌讼”的心理还普遍存在。在这样的心理支配下，受送达人或其同住成年家属拒签法律文书，当地的基层组织代表或者所在单位代表拒绝到场见证的现象经常发生。与此同时，公民法治观念的淡薄、诉讼知识的缺乏，也是导致送达难的一个重要原因：一些当事人出于对法律的漠视、妄图通过逃避送达的方式来逃避审判，逃避自己应当承担的责任；另一些当事人则盲目地认为在送达回证上签字就意味着承认对方的诉讼请求，就要承担法律责任；也有些当事人意气用事，以不签收的做法来表达对对方当事人和法院的不满。这些错误的观念和不理智的行为，都给送达工作造成了一定的困难。
      （二）社会环境的变迁
      我国现行的民事诉讼法是在计划经济体制背景下产生的，立法当时人口的流动性低，人们的工作单位和住所都比较稳定。近年来，城市化进程不断加快，人口流动的速度和规模也随着不断加快。一方面，大量的农民常年在外打工、经商，务工地点和住所都不固定，回家时间也不确定。而在城市中，由于动迁、租房居住、频繁的跳槽等等，也使得人们的住址和工作单位在不停地发生变动，使户籍登记和工商登记材料无法准确反映当事人的实际住所地。这些都为寻找受送达人增加了难度。
      （三）立法的滞后
      社会大环境变迁的同时，我国民事诉讼法却未能适应现代社会关系的发展进行及时的修改，现有的送达制度设计在应对司法实践中出现的大量新情况、新问题时，就显得有些捉襟见肘。同时，由于长期以来重实体轻程序的观念，民事程序的立法未能受到充分的重视，我国立法中关于送达方式的规定，一直以来都不够详尽和实用，这也导致司法实践中一些难题长期无法得到有效的解决。
      三、如何应对送达之难
      要想解决送达难，必须着眼于送达实践的需要，改进送达制度，做到科学、规范，并具有可操作性。理想的送达制度，既要充分保障当事人的诉讼权利，又要能够实现送达效率化，防止诉讼文书的“久送不达”。笔者认为，可从以下几个方面来尝试对现有的送达制度进行改进，以更好地应对送达难：
      （一）强化当事人的送达义务
      解决送达难的问题，笔者认为首先要解决的是重新定位法院在送达工作中的角色。我国现有送达制度有很强的职权主义色彩，其目的主要在于保障诉讼进行，而非保障当事人的程序利益。送达一向由法院负责，是法院单方的职责和诉讼义务，由此产生的不能送达的风险和诉讼拖延责任也由法院单方承担。实际上，诉讼文书不能送达也是一种诉讼风险，这种风险责任应当由当事人来承担。基于此，民事送达的设计和改革应当确认送达是法院和当事人共同的诉讼行为，并强化当事人一方的送达义务。这样做，一方面可以使当事人积极参与到送达事务中来，提高送达的效率，另外一方面也可以减轻法院的压力，节省司法资源。
      强化当事人的送达义务，可以规定在当事人无法提供受送达人准确有效的地址时，由其承担送达不能及送达迟延的责任。具体来说，可以规定民事诉讼的原告应在起诉时向受诉法院递交被告送达地址确认书，如其提供的被告地址不存在或不准确，则送达不能或重复送达产生的费用，都应由其承担。根据原告提供的地址无法送达的，应当催告当事人在一定期间内重新提供送达地址，期满未能提供的，应裁定驳回起诉。应当注意的是，我国近年来已经出现由当事人承担未能完全履行送达义务造成后果的倾向，如《最高法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第八条第（二）项中，明确规定了原告对被告送达地址的证明义务，即“原告不能提供被告准确的送达地址，人民法院经查证后仍不能确定被告送达地址的，可以被告不明确为由裁定驳回原告起诉”。笔者认为，这一规定有必要在普通程序中加以推广。
      （二）适度放宽直接送达和留置送达的标准
      目前，直接送达和留置送达仍然是最经济也是最常用的送达方式。但现行法律对这两种送达方式限制过严，不利于送达工作的开展，笔者认为应当在制度上予以松绑。
      首先，在签收人方面，应当不仅限于当事人及其同住成年家属，只要与受送达人存在近亲属关系、雇佣关系，在征得其同意后，即可向其送达法律文书。并且在送达时，应赋予送达人员必要的查验身份证件的权利，以确认代领人的身份。但案件另一方当事人或者与受送达人存在利害冲突的，不得要求其代签。
      其次，任何可以遇见受送达人的地方均可成为送达地，包括但不限于住所、工作场合等。受送达人拒绝受领的，可就地适用留置送达，不再限制为必须是当事人的住所。
      第三，取消留置送达需要基层组织、单位见证的规定，受送达人无正当理由拒绝签收的，即可适用留置送达。在诉讼法作出修改前，当送达人员邀请村民委员会或居民委员会作为见证人遇到困难时，可将基层组织扩大解释为包括基层公安派出所、工商行政管理部门、人民调解委员会、司法服务所以及社区物业公司等，上述组织的见证也可视为有效。但上述组织是案件另一方当事人的，不得作为见证人。扩大后的见证人仍然拒绝到场见证或者送达人员找不到见证人的，送达人员可对受送达人或义务签收人拒绝签收诉讼文书的现场，以拍照或者录像的方式予以固定，将诉讼文书留在受送达人的应送达场所，即视为送达。但送达人员应在送达回证上记明拒收事由、时间和地点，并把照片或录像资料存入卷宗。对情况紧急，不具备拍照或录像条件的，须由法院两名送达人员在送达回证上记明拒收事由、时间和地点及相关情况，即视为送达。[4]
      （三）重新设计邮寄送达
      首先应通过立法明确邮局为受法院委托的组织，其在受托权限范围内进行送达的行为也应当视为法院的行为。与此同时，加强法院专递组织和人员队伍建设，依托邮局的快递网络成立专门的司法专递部门，由法院进行业务上的指导，对司法专递人员可要求相应的法律知识或从业背景，以保证其具有履职所需的知识，并使其专职化，以保证送达程序能够充分符合相关程序的要求。
      （四）公告送达方式的统一与规范
      公告送达是典型的法律意义上的送达，它不必然要求受送达人一定看到或知悉受诉法院公告的内容，只要公告的形式符合法律的规定，该公告就能产生送达的法律效果。审判实践中，公告送达的案件大多为缺席审理、缺席判决，一方当事人的缺位，必然导致诉辩双方的失衡，很大程度上直接影响审理结果的公正。有鉴于此，为保护当事人诉讼权益，法院在适用公告送达时应慎之又慎。适用公告送达，必须强调一个前提，那就是已经穷尽了其他各种送达方式，故对于“下落不明”标准，应当予以细化，防止法院滥用。法院在依据原告起诉时提供的被告住址无法送达时，应当要求原告提供被告下落不明的相关证明材料（须由被告原住所地或经常居住地的村民委员会、居民委员会或者公安户籍等部门出具相关证明）。法院只有在履行了上述审查义务的基础上，才能对被告采用公告送达。
      在公告的内容方面，并非所有的诉讼文书都可适用公告送达，适用公告送达时，必须对所送达的诉讼文书是否符合法律规定的公告送达范畴进行审查。根据我国民事诉讼法的有关规定，可公告送达的诉讼文书有起诉状或上诉状副本、判决书、裁定书及传票等；不可适用公告送达的则有调解书、执行被执行人到期债权的履行通知书及支付令等。
      在公告的形式方面，法律规定公告既可在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴，又可在报纸上公告。张贴公告的做法，在保证合法性的同时，又具有时间短、成本低的优点。但张贴公告的做法，实践中存在很多问题。例如有的法院为图省事，不经过张贴程序而直接将公告附卷等等。因此，笔者建议统一为报纸作为公告送达媒介，理由有二：首先，报纸所刊登的公告公示性强，一般很难作假，张贴公告的形式比较随意，法院有无张贴公告，往往很难查证；其次，报纸的受众范围较广，能更好地保护受送达人的权利。
      在报纸的选择上，实践中的做法一般是，向本地当事人送达时，公告刊登在本地的法制类报纸上，而对于外地的当事人，则一律在《人民法院报》上刊登公告。笔者认为，无论是本地的法制报还是《人民法院报》，其受众范围都比较窄，仅限于特定的法律从业人员阅读。从最大程度地保障当事人的知情权角度考虑，宜采取在受送达人下落不明地发行最普及的报纸--如本地的晚报、晨报--上发布公告为宜[5]。
      在公告的时间方面，笔者认为现行的60日[6]时间过长。报纸有很强的时效性，人们很少翻阅过期的报纸。当事人从阅读报纸之日起15日内决定是否应诉并不会显得仓促，加上相应的答辩/举证期间，受送达人有充分的时间来准备诉讼。
      随着信息时代的来临，大众传播媒介呈现多样化的趋势，这也给公告送达提供了更多可以选择的平台。无论是传统的纸质媒体，还是互联网、手机等新兴媒体，只要能达到“广而告之”的效果，理论上都可用来发布公告。我国民事诉讼法在制定当时，新兴媒体尚不发达，因此将公告送达的形式限定为张贴公告和在报纸上刊登。民事诉讼法在今后的修改中，可考虑将网络等新兴的平台列为法定的公告送达载体，但在发布方式上，须区别对待不同类型的媒体，提出不同的要求。如美国在一定程度上认可了互联网单独进行公告送达的效力，但在我国，目前还不适宜于认可单独互联网公告的送达效力，因为网络虽然在我国发展的很快，但很多地方、特别是农村，网络的普及率很低，网络公告的公示效果非常有限。
      （五）确立新型送达方式的法律效力
      1.电话、短信及传真送达
      当今世界已由“工业化”迈入“电子化”、“网络化”，这给送达制度的技术升级提供了巨大的契机，高效便捷的电子送达方式逐渐进入人们的视野。早在2003年12月1日起施行的最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中，电子送达已经初露端倪，根据该司法解释，原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人。
      通过电话和短信通知当事人来法院领取相关文书，是最为简便的送达方式，但实践中用来送达的电话还只是法院与受送达人之间交流的手段，电话通话本身并不能产生送达的效果。因此在受送达人接受诉讼文书后，还需要填写送达回证来加以证明。而作为新型送达方式的电话、短信送达，应当是通过电话通话或发送短信行为本身，即可产生送达之效果。目前我国立法尚未就电话和短信送达的效力作出规定，即便在电话和短信中实际进行了送达，一旦发生争议时，法院也很难证明自己履行了送达义务。因此，有必要在法律上规范电话等送达程序，只要符合法定的程序，即可认定送达为有效。在通过这三种方式送达时，应通过法院专门的发送平台，由专人统一发送。对于电话送达，可以由送达人员整理成书面记录，签名后附卷。电话录音的原始资料亦一并予以保存。以后如果可视电话得到普及，也可以将录像予以保留作为证明。对于短信送达，应当由电信运行商提供短信发送成功的证明，附卷备查。利用传真送达的，可以将诉讼文书和送达回证一起传真给受送达人，受送达人在获悉诉讼文书内容后，在送达回证上签字盖章后，再将送达回证传回给送达人。也可以在将诉讼文书传真给受送达人后，电话询问受送达人是否收到诉讼文书，然后将电话录音作为送达证明。
      需要注意的是，上述三种送达方式虽然高效，却不可避免地存在一些程序上的漏洞，即可能存在他人接听电话、接受短信、他人代收传真的可能性。对此，还需要手机实名制等相关配套措施来保证，目前不宜普遍采用，但当事人明示可以通过上述方式送达的除外。
      2.电子送达
      随着网络技术的普及和成熟，电话、短信等方式之外，通过电子邮件等数据电文形式进行的送达也逐渐出现在司法实践中。与前述三种送达一样，电子邮件的送达也应通过法院专门的发送平台，由专人统一发送。发送的电子邮件应当有法院的电子签章，同时利用Foxmail等客户端软件中的“已读”回执功能，跟踪送达邮件是否被阅读及阅读时间，据此确定送达时间。目前来说，电子邮件还没有像手机那样普及，其时效性也比较差，当事人可能无法像电话那样及时查收了解送达的诉讼文书内容，因此送达对象应限于网络纠纷或电子商务参与者，或者向法院明示可以电子邮件方式送达者。
      与电话等送达方式一样，电子邮件送达也存在一定的程序风险。为确保收件人与受送达人的一致性，应当由受送达人自己提供邮件地址，或者责令邮件地址的提供者证明收件人与受送达人的一致性、例如电子商务中常用的往来邮件地址等。此外，考虑到电子文件容易被篡改的特殊性，简单地将电子邮件打印出来、以书面形式附卷，无法保证其真实性。对此，应当突破传统的书面存档单一模式，直接以电子档案的方式保留。
      3.裁判文书送达的创新
      针对裁判文书的送达，可以借助民事诉讼法第一百三十四条“当庭宣判的，应当在十日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书”的规定，简化送达程序。对于当庭宣判的案件，除当事人当庭要求邮寄送达的以外，人民法院可以告知当事人或者诉讼代理人领取裁判文书的具体日期及逾期不领取的后果。当事人在指定期间内领取裁判文书之日即为送达之日；当事人逾期不领取的，十日期满即视为送达。对于定期宣判的，亦可在庭审结束时告知当事人定期宣判的具体日期及当事人不按时到庭参加宣判的后果。定期宣判之日即为送达之日。当事人在定期宣判的日期无正当理由未到庭的，不影响该裁判上诉期间的计算。当事人确有正当理由不能到庭，并在定期宣判前已经告知人民法院的，人民法院可以按照当事人自己提供的送达地址将裁判文书送达给未到庭的当事人。
      这里对裁判文书送达程序的简化和创新，实际上也是借鉴了《最高院关于适用简易程序审理民事案件若干规定》第二十八条[7]、第三十一条[8]的规定，并将其扩展适用到普通程序中。由于开庭审理的案件，均已经过合法有效的送达程序，故对裁判文书的送达作出上述规定，并不会在实质上损害当事人的诉讼权利。采取当庭宣判和定期宣判制度，除了给送达带来便利外，同时对于督促法官提高办案效率、减少案外干扰具有积极的意义。
      为了解决实务中的送达难问题，笔者从以上五个方面对民事诉讼送达制度的改进提出了一些自己的想法和建议，但求对司法实践有所裨益。在关注具体的诉讼制度的同时，我们也应该看到，送达难的产生有其独特的社会背景，要彻底解决送达难，仅靠法院、仅靠诉讼程序的改进是不够的，我们需要的是整个社会的进步。相信随着公民法治观念的进一步加强，随着法律和司法权威的日益被尊重，随着社会诚信体系的逐渐确立，当事人将能够以更加理性和务实的态度来应对诉讼，送达难也就不再是个难题。（撰写人：大连市中山区人民法院   张 鑫）




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[1] 张卫平：《民事诉讼法》，法律出版社2009年版，第2736页。
[2] [日]谷口安平：《程序的正义与诉讼（增补本）》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社，2002年版。
[3] 转交送达在送达实践中比较少见，笔者目前亦尚未处理过此类送达，故下文中没有论及此一问题。
[4] 参见浙江省高级人民法院关于民商事案件诉讼文书送达问题的若干规定（试行）（浙高法〔2009〕129号　2009年4月28日）第十八条、十九条。
[5] 受送达人下落不明地在国外的，为受送达人在国内的最后居住地。
[6] 不含涉外及特别程序等。
[7]   当庭宣判的案件，除当事人当庭要求邮寄送达的以外，人民法院应当告知当事人或者诉讼代理人领取裁判文书的期间和地点以及逾期不领取的法律后果。上述情况，应当记入笔录。
人民法院已经告知当事人领取裁判文书的期间和地点的，当事人在指定期间内领取裁判文书之日即为送达之日；当事人在指定期间内未领取的，指定领取裁判文书期间届满之日即为送达之日，当事人的上诉期从人民法院指定领取裁判文书期间届满之日的次日起开始计算。
[8]   定期宣判的案件，定期宣判之日即为送达之日，当事人的上诉期自定期宣判的次日起开始计算。当事人在定期宣判的日期无正当理由未到庭的，不影响该裁判上诉期间的计算。
当事人确有正当理由不能到庭，并在定期宣判前已经告知人民法院的，人民法院可以按照当事人自己提供的送达地址将裁判文书送达给未到庭的当事人。