郑铮诉儋州市公安局交通警察大队不履行作出道路交通事故责任认定法定职责一案

王希胜律师

海南省第二中级人民法院
行政判决书
(2010)海南二中行终字第5号
上诉人（一审原告）: 郑铮，男，汉族，1983年10月18日出生，住江西省南昌市经济技术开发区志敏大道1066号5区18栋4单元302室。
委托代理人：邢学福，男，1983年1月21日出生，住海南省昌江黎族自治县石碌镇供电公司宿舍。
委托代理人：何敦全，男，汉族，1956年1月10日出生，住海南省海口市美兰区龙昆南路2号。
被上诉人（一审被告）：儋州市公安局交通警察大队。
负责人：符靖，大队长。
委托代理人：林一民，男，儋州市公安局交通警察大队事故中队指导员。
委托代理人：李仕庆，男，儋州市公安局交通警察大队三级警司。
上诉人郑铮因其诉儋州市公安局交通警察大队（简称交警队）不履行作出道路交通事故责任认定法定职责一案，不服儋州市人民法院于2009年9月22日作出的（2009）儋行初字第37号行政判决，向本院提起上诉，本院于同年12月2日立案受理。本院受理该案后，依法组成合议庭，于2010年1月25日公开开庭进行了审理。郑铮的委托代理人邢学福、何敦全，交警队的委托代理人林一民、李仕庆到庭参加了诉讼。经海南省高级人民法院批准，本案审理期限延长二个月。本案现已审理终结。
上诉人郑铮在一审审理中诉称：2009年4月22日11时20分，郑铮驾驶琼AJ2532号小轿车从海口市往三亚市方向行驶，在西线高速公路91公里处，与案外人陈敏驾驶的粤BEP939号三菱小越野车刮碰，发生道路交通事故。交警队当场扣留其驾驶的车辆和行驶证时，未出具扣留凭证，且扣留期间超过法定期限，还未履行制作道路交通事故认定书的法定职责，违反了《道路交通事故处理程序规定》的相关规定，故提起诉讼，请求人民法院判决：一、确认交警队扣车、扣证未开具凭证的行政行为违法；二、确认交警队超过法定期限扣车、扣证的行政行为违法；三、责令交警队履行交通事故责任认定的法定职责。郑铮向一审法院提交了以下证据： 1、《鉴定申请书》，证明交警队超过法定期限未作出检验鉴定；2、《证据保全申请书》，证明交警队未履行保全碰撞车辆痕迹证据的职责；3、《车辆碰撞痕迹检验鉴定报告》，证明交警队超过法定期限扣车扣证，超过法定期限委托鉴定和送达文书；4、《重新检验委托书》，证明郑铮再次申请鉴定；5、《司法鉴定意见书》，证明交警队未履行法定职责，是郑铮自已向鉴定机构申请作出鉴定的；6、《交通事故痕检意见书》，证明交警队再次委托鉴定，鉴定结论与前一次不一样；7、《道路交通事故证明》，证明交警队扣车113天后才作出一个事故成因不明的证明书；8、相片，证明事故车辆有碰撞。
被上诉人交警队在一审审理中辩称：2009年4月22日11时26分，交警队值班室接到报案后，立即派人赶赴现场。经现场勘查确认，琼AJ2532号车和粤BEP939号车侧翻在西线高速公路90公里加700米处，两车不同程度损坏。在扣留事故车辆和行驶证时，由于交警队更换新的行政强制措施凭证，导致未来得及开具凭证给郑铮，郑铮当时也未提出异议。2009年5月4日，交警队委托儋州市公安局刑事科学技术室（简称刑事科技室）对琼AJ2532号车和粤BEP939号车的碰撞痕迹、碰撞点进行检验鉴定。2009年6月19日，刑事科技室作出琼儋公鉴（痕）字[2009]42号《车辆碰撞痕迹检验鉴定报告》（简称《42号痕迹检验鉴定报告》），结论为"送检的粤BEP939号车和琼AJ2532号车两车无相互接触"。因郑铮对上述鉴定报告提出异议，交警队于2009年6月29日委托海南省公安厅刑侦总队（简称刑侦总队）重新检验鉴定。至郑铮提起诉讼之日止，刑侦总队仍未出具检验鉴定报告。因此，交警队并非故意拖延检验鉴定，也未超过法定检验鉴定期限，依法履行了法定职责，请求法院驳回原告的诉讼请求。一审期间，交警队在法定期限内提交了如下证据：1、《鉴定申请书》，证明交警队已委托刑事科技室对两车碰撞痕迹进行检验鉴定；2、《42号痕迹检验鉴定报告》，证明已作出鉴定结论；3、《重新检验委托书》，证明交警队申请刑侦总队重新进行鉴定；4、琼公鉴字[2009]1364号《交通事故痕检意见书》（简称《1364号交通事故痕检意见书》），证明刑侦总队作出新的鉴定结论；5、儋公交证字[2009]第008号《道路交通事故证明》（简称《008号道路交通事故证明》），证明交警队已作出相关法律文书。
一审法院查明：2009年4月22日11时26分，郑铮驾驶琼AJ2532号小轿车载王海东、陈立山、李阳娟、王清燕等四人从澄迈往儋州方向行驶，途经西线高速公路90公里加700米处时，琼AJ2532号小轿车左侧中部与同方向行驶的粤BEP939号小轿车右前轮发生撞擦，造成两车侧翻在公路水沟旁边，乘车人李阳娟、王清燕受伤，两车不同程度损坏。交警队接到报案后，值班民警陈燕勇、郑玉光等人立即赶赴现场，进行勘查、拍照、绘图等；在处理事故过程中，因收集证据的需要，扣留了事故车辆及行驶证，但未开具行政强制措施凭证。2009年5月4日，交警队委托刑事科技室对琼AJ2532号车和粤BEP939号车的碰撞痕迹、碰撞点进行检验鉴定。郑铮也于2009年6月5日向交警队提交了痕迹物证检验鉴定申请书。刑事科技室于2009年6月19日作出《42号痕迹检验鉴定报告》，结论为“两车无相互接触”。郑铮对上述检验鉴定结论有异议，申请重新鉴定。交警队于2009年6月29日委托刑侦总队重新进行检验鉴定。2009年7月29日，刑侦总队物证鉴定中心作出《1364号交通事故痕检意见书》，结论为：粤BEP939号车右前轮与琼AJ2532号车左侧中部发生撞擦。交警队于2009年8月7日收到该《1364号交通事故痕检意见书》后，于2009年8月10日将该文书送达给郑铮。2009年8月12日，交警队作出无法查清此事故因果关系，无法认定当事人郑铮和陈敏在此交通事故中承担的事故责任的《008号道路交通事故证明》。2009年8月13日，交警队将所扣留车辆及证件返还给郑铮。在庭审中，经询问，郑铮不同意撤诉。            
一审法院认为：根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第一款、第一百一十二条第一款以及公安部《道路交通事故处理程序规定》第二十八条第一款的规定，因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆及机动车行驶证，并开具行政强制措施凭证。本案中，交警队扣留事故车辆及证件未开具行政强制措施凭证，程序违法，因此，郑铮要求确认交警队未开具扣车、扣证的行政行为违法，理由成立，应予支持。《道路交通事故处理程序规定》第二十九条第二款规定的扣押不得超过三十日的期限，是针对扣押与事故有关的物品的情形，不适用于扣留事故车辆及机动车行驶证的期限。由于相关法律法规对扣留事故车辆及证件的期限未作出规定，交警队在将《1364号交通事故痕检意见书》送达给郑铮之日起五日内，已将所扣留车辆及证件作了返还，符合《道路交通事故处理程序规定》第四十四条关于检验、鉴定结论确定之日起五日内，公安机关交通管理部门应当通知当事人领取扣留的事故车辆、机动车行驶证以及扣押的物品的规定。因此，对郑铮关于交警队超过法定期限扣留车辆和证件的主张，不予采纳。交警队于2009年8月10日将《1364号交通事故痕检意见书》送达给郑铮，并于8月12日作出《008号道路交通事故证明》，符合《道路交通事故处理程序规定》第四十七条的规定。《道路交通事故证明》与《道路交通事故认定书》是公安机关交通管理部门针对道路交通事故不同的情形作出的两种法律文书，虽然名称不同，但有同等法律效力。交警队在诉讼期间作出《008号道路交通事故证明》，视为已作出《道路交通事故认定书》，虽然郑铮对《008道路交通事故证明》持有异议，已向海南省交警总队申请复核，但交警队已履行了法定职责。要求交警队作出事故责任认定，已无实际意义。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项、第五十六条第（四）项、第五十条第四款之规定，判决如下：一、确认儋州市公安局交通警察大队扣留郑铮车辆及证件未开具凭证的行政不作为行为违法。二、驳回郑铮的其他诉讼请求。
上诉人郑铮不服一审判决，提出上诉称：一、委托鉴定检验、鉴定的时间违法。事故发生当日，交警队就扣车、扣证，从2009年4月22日至2009年6月5日共44日，郑铮一直未收到事故车辆的检验鉴定报告，不得不向交警队提出检验鉴定申请，交警队才委托刑事科技室对事故车辆进行检验鉴定，违反了应当在事故现场调查结束之日起三日内委托鉴定机构进行检验、鉴定的相关法律规定。二、交警队故意拖延办案，超过法定时限未做检验、鉴定，迟迟未作出事故责任认定，违反了应当在检验、鉴定结论确定之日起五日内制作道路交通事故认定书的法律规定。三、道路交通事故证明未对事故过错责任作出明确的认定，不能代替道路交通事故责任认定书。《海南公平司法鉴定中心痕迹司法鉴定意见书（琼公平鉴[2009]痕检字第46号）》和《1364号交通事故痕检意见书》，证明"粤BEP939号小轿车右前轮与琼AJ2532号小轿车左侧中部发生撞擦"，交警队应当据此鉴定结论依法作出事实清楚、责任明确的道路交通事故认定书。海南省交警总队于2009年9月16日作出的琼公交复字[2009]95号《道路交通事故认定复核结论》（《95号复核结论》）已撤销交警队作出《008号道路交通事故证明》，并责令交警队重新制作道路交通事故认定书，充分证明交警队未按法定期限履行法定职责。据此，请求二审法院判决：一、撤销儋州市人民法院（2009）儋行初字第37号行政判决书的第二项；二、确认交警队超过法定期限扣车、扣证的行政行为违法；三、判令交警队履行作出事故认定责任的法定职责。
被上诉人交警队答辩称：交警队的办案行为符合法定程序，请求二审法院维持一审判决。主要理由：一是因郑铮和陈敏的事故车辆均已购买保险，交警队根据交通事故仅造成人员轻微伤和财产损失，依法按照简易程序处理，故没有开具扣车、扣证凭证给当事人，不是违法行为。二是因郑铮和陈敏未能达成协议，郑铮于2009年6月5日申请对事故车辆的碰撞痕迹进行鉴定。交警队已于2009年5月4日委托刑事科技室对粤BEP939号车与琼AJ2532号车的碰撞痕迹、碰撞点进行检验鉴定。2009年6月19日，作出了"两车无相互接触"的鉴定结论。儋州市交警队已经依照《道路交通事故处理程序规定》第三十七条规定的期限，委托具备鉴定资格的鉴定机构进行检验、鉴定，符合法律规定。三是由于郑铮对《42号痕迹检验鉴定报告》有异议，交警队于2009年6月29日委托刑侦总队就重新检验鉴定，刑侦总队于2009年7月29日作出《1364号交通事故痕检意见书》后，于2009年8月10日向交警队送达，交警队于当日将《1364号交通事故痕检意见书》向郑铮送达，2009年8月12日作出《008号道路交通事故证明》，并将《008号道路交通事故证明》向郑铮、陈敏送达。郑铮对《008号道路交通事故证明》有异议，向海南省交警总队提出复核申请，该总队于2009年9月16日作出复核结论。交警队根据海南省交警总队作出的复核结论，重新调查取证，于2009年10月12日作出儋公交证字[2009]076号《道路交通事故证明》，10月14日送达给郑铮的委托代理人。故交警队未逾期作出道路交通事故认定书。
一审法院经庭审质证，对交警队提交的全部证据及郑铮提交的证据1、2、3、4、6、7均予以确认，本院对上述证据的关联性、合法性、真实性亦予以确认，可以作为认定案件事实的依据；一审对郑铮提交的证据5、8的合法性不予认定，本院的认证意见亦同。
本院对一审判决认定的事实予以确认。
另查明：一审庭审过程中，一审法院向郑铮释明，交警队已经依照《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，出具了《008号道路交通事故证明》，询问郑铮是否同意撤诉。郑铮当庭表示不同意撤诉，并请求一审法院确认交警队原来作出的行为违法。
再查明：因郑铮对《008号道路交通事故证明》有异议，向海南省交警总队提出复核申请，该总队于2009年9月16日作出《95号复核结论》，认为交警队调查涉案交通事故基本事实不清楚，证据不充分，依据相关法律规定，作出复核结论：责令儋州市公安局交通警察大队依据《道路交通事故处理程序规定》第五十六条、《道路交通事故处理工作规范》第六十九条的规定，自收到本复核结论之日起10个工作日内重新调查，重新制作道路交通事故认定书，撤销[2009]第008号《道路交通事故证明》。交警队根据海南省交警总队作出的上述复核结论，重新调查取证，于2009年10月12日作出儋公交证字[2009]076号《道路交通事故证明》（简称《076号道路交通事故证明》），10月14日送达给郑铮的委托代理人。
本院认为：关于交警队扣留事故车辆及机动车行驶证未开具行政强制措施凭证的合法性问题。依据《道路交通事故处理程序规定》第二十八条第一款之规定，因收集证据的需要，公安机关交通管理部门在扣留事故车辆及机动车行驶证时，应当开具行政强制措施凭证。本案中，交警队在扣留郑铮的事故车辆及机动车行驶证时，未开具行政强制措施凭证，违反了上述规定，一审判决对交警队的上述行政行为确认违法，本院予以维持。交警队主张按照简易程序处理的交通事故案件无须开具行政强制措施凭证的辩称理由，没有法律依据，本院不予采纳。
关于交警队扣留事故车辆及机动车行驶证是否超越法定期限的问题。按照《道路交通事故处理程序规定》第三十七条第一款、第二款的规定，交警队应当在事故现场调查结束之日起三日内委托具备资格的鉴定机构进行检验、鉴定，超过上述三日期限的，应当报经上一级公安机关交通管理部门批准。《道路交通事故处理程序规定》第三十八条、第四十三条、第四十四条分别就检验鉴定的期限、检验鉴定报告的送达、申请重新鉴定以及公安机关通知当事人领取扣留事故车辆及机动车行驶证等各个环节在期限上分别作了明确规定。因此，其中任何一个环节超过法定期限，都必然延迟当事人领取扣留事故车辆及机动车行驶证的时间，是违反法定期限的行为。虽然交警队于2009年5月4日委托刑事科技室对粤BEP939号车与琼AJ2532号车的碰撞痕迹、碰撞点进行检验鉴定，但交警队未能在法定期限内提交证据证明2009年5月4日的时间点，是在事故现场调查结束之日起三日内，也未提交证据证明超过上述三日期限已报经上一级公安机关交通管理部门批准。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款之规定，应认定没有证据证明交警队扣留事故车辆及机动车行驶证的时间符合法定期限；依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项之规定，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决。一审法院由于未对《道路交通事故处理程序规定》就相关期限作出系统解释，认为相关法律法规对扣留事故车辆及机动车行驶证的期限未作规定，并判决驳回郑铮关于确认交警队超过法定期限扣车、扣证行政行为违法的诉讼请求，属适用法律错误，本院予以纠正。
关于郑铮起诉交警队不作为而交警队在一审中作出了行政行为应如何判决的问题。由于郑铮在一审中的最后一项诉讼请求是请求交警队履行法定职责即行政作为，而交警队在一审期间作出了具体行政行为，改变了原来的不作为状态，使人民法院相应的审查对象不复存在。经一审庭审询问，郑铮不愿意撤诉，要求一审法院确认交警队原行政行为违法。对该请求事项的审理，须结合《最高人民院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款规定的内容进行：“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。”由于交警队在一审诉讼期间由不作为改变为作为，即制作了《008号道路交通事故证明》，一审法官在庭审中依法进行了询问，郑铮不撤诉，并明确诉讼请求是确认交警队原行政行为违法，而非诉请审查《道路交通事故证明》的合法性，因此，一审法院应就原具体行政行为的合法性作出判决，即对交警队在郑铮提起诉讼前的行政不作为行为的合法性作出判决；显而易见，一审法院无须就交警队在一审诉讼期间及其后作出的《道路交通事故证明》的合法性进行审查，当事人如对交警队于一审诉讼期间及其后的具体行政行为不服，可依法定期限另行解决。按照人民法院在行政诉讼中依法对被诉具体行政行为全面审查的原则，只要交警队在2009年7月14日（即一审提起诉讼之日）之前行为的任何一个环节有违反法律规定的程序，包括超过法定期间委托检验鉴定，人民法院均应依法作出确认违法的判决。基于前面已经说明的理由，按照《道路交通事故处理程序规定》第三十七条第一款、第二款、第三十八条、第四十三条、第四十四条的规定，交警队未能提交证据证明在事故现场调查结束之日起三日内委托具备资格的鉴定机构进行检验、鉴定，也未提交证据证明超过上述三日期限委托检验鉴定，已报经上一级公安机关交通管理部门批准。因此，应认定交警队在郑铮提起一审诉讼前未依法定程序履行道路交通事故责任认定法定职责的行政行为违法。一审法院由于未对《道路交通事故处理程序规定》规定的调查、处理等每一个环节的期限联系起来进行系统解释，也未对相关司法解释的法条准确解释，从而作出了驳回郑铮的相应诉讼请求的判决，属适用法律错误，本院应予指正。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项、第(二)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款之规定，判决如下：
　　一、维持儋州市人民法院（2009）儋行初字第37号行政判决第一项，即“确认儋州市公安局交通警察大队扣留郑铮车辆及证件未开具凭证的行政不作为行为违法”。
二、撤销儋州市人民法院（2009）儋行初字第37号行政判决第二项，即撤销“驳回郑铮的其他诉讼请求”。
　　三、确认儋州市公安局交通警察大队超过法定期限扣留事故车辆及机动车行驶证的行政强制措施行为违法。
四、确认儋州市公安局交通警察大队未依法定程序履行道路交通事故责任认定法定职责的行政行为违法。一审、二审案件受理费100元，由儋州市公安局交通警察大队负担。
本判决为终审判决。

审　判　长 　 周 文 娟
代理审判员 　 黄 茂 忠
代理审判员  　贾 希 闯
　　　　　　　　　　　　　　　　　
二零一零年一月二十九日
书　记　员    　林 朝 霞