社区矫正立法问题研究述要（上）

王希胜律师

社区矫正立法问题研究述要（上）
刘志伟 周国良
近几十年来，伴随着人类法制文明的进程，世界各国都在不断进行刑罚制度的创新，尝试用最有效、最人道、最文明的方式处理犯罪和犯罪人。社区矫正就是在这样的背景下诞生的一种对犯罪人的新的处遇方式。从国际社会的发展趋势来看，刑罚制度已经从以监禁刑为主的阶段进入以非监禁刑为主的阶段。在许多国家，适用社区矫正的人数大大超过监禁人数，社区矫正取得了良好的社会效果。社区矫正制度以其降低行刑成本和有效改造罪犯等多方面的优势，也开始受到我国刑事法理论界和司法实务界的关注。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》），并正式确定北京、天津、上海、江苏、浙江、山东作为我国社区矫正的试点省市。社区矫正试点工作的大力展开对我国刑罚制度的改革具有重大意义。我国社会结构的转型，市民社会的壮大及社区建设的蓬勃发展，都为大力发展社区矫正提供了现实基础。[1]目前，我国的社区矫正制度还处于初步试点阶段，推行社区矫正的配套制度方面还很不完善，这也呼唤着与社区矫正相关的法律法规的改革乃至社区矫正专门立法的出台。[2]国家已经把社区矫正这一刑罚制度的改革列入了议程。近几年，学者们对社区矫正制度中的重要理论问题进行了积极探索，发表了100余篇学术论文，还出版了几部全面研究社区矫正制度的专著。本文尝试对近几年来理论界在社区矫正制度研究主要是社区矫正立法问题方面的研究成果进行简要总结，以明确目前我国学界在社区矫正立法问题研究方面已经取得的成果以及仍然存在的争议，以有助于对此问题的进一步探索。
一、社区矫正立法的模式
社区矫正的立法模式，由于关系到社区矫正立法与其他重要相关法律法规的协调，是学者们关注较多但争议较大的问题。目前，理论界主要存在三种观点：
（一）制定社区矫正的专门法律——《中华人民共和国社区矫正法》。
在社区矫正立法模式的问题上，主张制定专门的矫正法典的学者相对较多。[3]如有学者认为，应制定《中华人民共和国社区矫正法》，对社区矫正的性质、方式、内容、程序、机构设置、人员编制、经费、矫正对象的权利义务等作出明确规定，为社区矫正提供完备的法律依据。在此基础上，进一步完成社区矫正法的相关配套措施，制定社区矫正法实施条例；实现社区矫正工作的各个方面、各个环节的规范化、法制化；应当多层次、多渠道的开展工作，为社区矫正的立法而努力。[4]
有学者强调，由于对制定全国性社区矫正法律的要求很高，条件不可能很快成熟，可以考虑首先加强地方性社区矫正法规的制定与完善工作。应当根据社区矫正试点工作中遇到的问题和总结的经验，不断完善这些规范性文件，在条件成熟时按照《中华人民共和国立法法》的规定，将它们制定为地方性法规。走“先地方、后中央”的立法道路，用地方立法推动全国性的立法，可能会加快全国性立法的进程。有鉴于此，当前非常有必要在试点省市制定地方性的社区矫正法规。这样不仅可避免太大的差异，而且立法的时间也可以大大缩短，从而避免在国家的社区矫正法正式颁布以前由于社区矫正执法活动中出现一些无法可依的问题，影响社区矫正试点工作的健康发展。即使将来全国制定统一的社区矫正法规，也应该是比较原则的规定，各省市仍需要制定自己的地方性法规。[5]
（二）制定统一的刑事执行法典
有些学者主张制定统一的刑事执行法典，将社区矫正纳入其中。如有学者认为应制定一部统一的《刑事执行法》，将社区矫正的内容纳入其中，这样有利于提升刑事执行立法的整体地位，促进狱内行刑与狱外行刑的一体化；另外，应适时修改刑法和刑事诉讼法，完善有关社区刑罚的实体和程序方面的内容，为社区矫正的实践运作提供一体化的立法保障。[6]
有学者认为，在未来，社区矫正必将形成与监狱矫正或者监禁矫正相并行的行刑系统。从一些国家社区矫正机构和系统的发展来看，社区矫正机构是与监狱机构并行发展的，而且从监管的罪犯人数来说，许多国家中社区矫正系统监管的罪犯人数已经大大超过了监狱系统。因此，作为调整罪犯社区矫正工作的法律，社区矫正立法起码应当具有和监狱法同等的地位。作为近期的立法目标，可以把社区矫正立法作为一种与监狱立法并行的法律形式，制定出与监狱立法具有同等地位的社区矫正法。从长远发展来看，应当将监狱法、社区矫正法以及其他相关内容加以整合，制定出一部统一的刑事执行法，使之成为与《刑法》、《刑事诉讼法》并行的一部刑事基本法律。[7]
（三）制定一部专门的《矫正法典》
有个别学者认为，制定专门的社区矫正法和制定统一的刑事执行法典的方案都存在一定缺陷，建议通过广义的社区矫正概念，将社区矫正的对象扩展到劳动教养人员、未成年收容教养人员以及刑满解教安置帮教人员，以更充分地体现综合治理犯罪的思想和社区矫正的价值。为了使整个矫正工作统一、协调，应当创制包含监禁与非监禁方式，对所有违法犯罪人员予以惩戒与矫正的中华人民共和国矫正法。论者还对《矫正法》的内容和结构进行了初步构想。[8]
二、社区矫正立法的原则
我国的社区矫正还处于试点阶段，目前尚没有系统的有关社区矫正的立法。社区矫正的立法原则问题是涉及到社区矫正立法及社区矫正健康发展的根本问题，有必要结合目前社区矫正试点工作在理论上予以深入探讨，以为将来社区矫正立法提供重要的理论参考和指导。从近几年发表的论文来看，学者们对目前进行社区矫正试点工作的原则给予了较多关注[9]，而对社区矫正的立法原则探讨相对较少。
有学者认为，制定新的社区矫正法应当坚持相对开放和灵活的原则。我国社区矫正由于起步较晚，矫正的实践领域有限，现有的矫正制度多是单维度、单层面的，但这也意味着其有更广阔的发展空间。我们对社区矫正的定性可以宽泛一些，定性太精确、概念太具体反倒不利于社区矫正的发展。社区矫正立法构架应是立体的，包括纵向和横向两个方面。纵向即意味着社区矫正立法不能仅仅着眼于目前，应有时空上的延展性，矫正类型和内容应该丰富多元，即使由于现实制约不能一步到位，也应为今后发展预留空间，允许新的矫正类型和方式介入；横向上则应促进以社区矫正立法为中心的相关法律制度的建设，如缓刑制度、假释制度、缓刑官制度、志愿者制度等一系列与社区矫正相关配套、必须通过法律加以规范的制度，从而确立一个体系化的、与矫正有关的多元而不是单一的法律制度。我们不能因为目前的局限就制定一部局促的法，而应致力于一个相对开放的、活的矫正法律体系的建立。[10]
有学者强调需要在刑事一体化视野中考虑社区矫正的运作与立法问题。该学者认为，社区矫正制度同刑事一体化思想具有诸多内在关联，社区矫正是刑事一体化思想的实体展开。社区矫正的发展，绝不仅仅意味着一种刑罚执行方式的改进，而涉及到深层次的刑法观念的变化、刑事政策的调整、刑事立法的完善乃至刑事司法权力的重构等。因此，需要用刑事一体化思路研究社区矫正的理论基础与实践运作，在社区矫正的立法问题上，要考虑狱内行刑和狱外行刑的一体化，对涉及刑事执行的法律进行统筹；同时对刑法和刑事诉讼法进行适时修改，完善有关社区矫正的实体和程序内容，为社区矫正的实践运作提供一体化的立法保障。[11]
三、社区矫正的性质
社区矫正在立法上的性质是社区矫正立法中不能回避的一个重要问题。对于我国社区矫正的性质，学者之间尚没有达成共识，主要存在以下几种观点：
（一）非监禁刑刑罚执行活动
多数学者依据《通知》的规定以及社区矫正与监禁刑执行相对比所体现的特点，认为社区矫正的性质应当是非监禁刑刑罚执行活动。如有学者认为，社区矫正不是一个刑种，而是一种不使罪犯与社会相隔离并利用社会资源教育改造罪犯的方法，是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。它是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促其顺利回归社会的非监禁刑刑罚执行活动。[12]
有学者认为，社区矫正是非监禁的或者暂缓监禁的刑罚执行方式。按照是否监禁服刑人为标准，罪犯矫正分为监禁矫正、社区矫正两部分。社区矫正是罪犯改造工作的重要组成部分，是有条件地将部分罪行较轻或已经经过一定期限的监禁教育，改造表现较好，解除监禁不致再危害社会的罪犯实行的行刑措施。为此，可以将社区矫正的基本含义概括为：由专门机构负责，组织社区力量，对符合在非监禁条件下接受矫正的罪犯实施刑罚的活动。[13]
（二）一种综合性的与监禁处遇相对的非监禁处遇方式（社区处遇措施）
有学者认为，从国外的法律研究来看，社区矫正的概念本身就表明了它是替代监狱的一种矫正制度，落脚点是通过不将罪犯关押进监狱的非监禁方式来监管与矫正罪犯，令其更顺利地回归社会。由于各国社区矫正的适用范围不同，其属性又或多或少的包含了刑罚执行、保安处分的内容成分。我国有些地方的规定认为社区矫正是由社区组织实施的针对非监禁刑罪犯的刑罚执行活动，主要是依据刑法和刑诉法明确规定的5种对象所包含的刑事内容而言的，同时亦是从刑事执行的广义理解上的把握。这种认定从我国目前较狭窄的社区矫正工作范围而言是正确的，但从社区矫正的应有之义和全球化方向——非犯罪化、非刑罚化、非刑罪化而言，则不尽合适。在提倡非监禁措施、行刑社会化的理论思潮和改革运动中，社区矫正已经突破起初单纯监禁替代措施的局限，融合刑罚自身性质与行刑方式于一体，甚至在某种程度上已超出了刑种和刑罚执行方法的范畴。同时此种认定本身也存在问题：一是5种对象范围不全都是非监禁刑。并且，如果将假释、监外执行和缓刑与管制、剥夺政治权利不加区分地认定为非监禁刑，对这5种对象全部按刑罚方法对待，就会出现执行过程中必须体现刑罚天然属性——最严厉惩罚的内容，从而与设置这些制度给人以出路的初衷南辕北辙。二是社区矫正不仅是刑罚执行活动，而且是对非监禁措施的监督管理活动，更是一种对被采用非监禁措施的罪犯予以矫正、培训和安置帮教的活动，具有矫正和社会福利、社会保障性。[14]
（三）社区矫正是刑种、量刑和行刑制度的结合
有学者认为，社区矫正应当是首先由审判机关或者其他机关决定对犯罪人适用，然后将犯罪人安置在社区中进行监督和控制等活动的综合性措施、方法或者制度。如果没有审判机关或者其他机关的决定，社区矫正就不可能合法地产生。同时，如果不将犯罪人安置在社区中进行矫正，在这些措施、方法或者制度的执行过程中缺乏社区参与的环节，也不能将它们称之为社区矫正。例如，一次性缴纳完毕的罚金刑，就不属于严格意义上的社区矫正。在社区矫正五种类型中，管制和剥夺政治权利是刑种，缓刑是量刑制度，暂予监外执行和假释是行刑制度。因此，可以说，对社区矫正的性质的完整表述应当是，社区矫正是刑种、量刑与行刑制度相结合，但是偏重于执行的一种综合性措施、方法或者制度。[15]
（四）社区矫正是行刑场所。
有个别学者认为，在我国现行法律框架内，从严格意义上讲，社区矫正既不是刑罚种类，也不是刑罚执行方式，而是指行刑场所。现行《刑法》第三章中并没有出现“社区矫正”的表述规定，所以，“社区矫正”不是刑罚种类。现行《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》三部法典中均没有社区矫正的规定。如果说刑罚是源概念，那么刑罚执行方式就是上游概念，刑罚执行场所就是中游概念，社区矫正是下游概念。从法理上讲，判决的刑罚必须要执行，执行方式有常规执行方式、变更执行方式两种，而执行方式必然引出执行场所，这是行刑必不可少的空间环境。从刑事法律规定、刑事司法实践上看，拘役、有期徒刑、无期徒刑、死缓是在封闭式的场所——监狱执行的，管制是在开放式场所——社区执行的；作为常规行刑方式的变更执行方式，缓刑、假释、监外执行将刑罚的执行场所由封闭的监狱变更为开放的社区。可见，在我国的刑事法律、刑事司法实践中，社区矫正定性是在行刑场所的层面上，属于社区矫正的初级形式范畴。[16]
【注释】
[1]参见周国强、孙国瑾：《论我国刑法适用模式的调整》，载《江苏科技大学学报（社科版）》2005年第3期；廖斌、何显兵著：《社区建设与犯罪防控》，人民法院出版社2003年版，第29—34页。
[2]如有论者认为，我国目前的社区矫正制度存在的主要问题有：（1）现行法律规定的社区矫正种类太少，在缓刑、假释、监外执行等的对象及适用条件限制上也比较苛刻；（2）社区矫正的适用数量太少；（3）工作机制方面缺乏专门的社区矫正执行机关和人员。我国目前在立法、司法到执行的各个环节上严重依赖监禁刑，不重视社区矫正，忽视非监禁刑，社区矫正适用率始终相当低，因而造成了一系列消极的影响和后果：一是监狱在押犯爆满，监狱拥挤问题非常严重，给监狱的管理、犯人的教育等带来巨大困难；二是行刑成本非常沉重；三是行刑效果不理想。参见郭建安：《社区矫正制度：改革与完善》，载《刑事法评论》2004年第14卷，中国政法大学出版社2004年版，第317—319页；段金贤等：《社区矫正制度运行中存在的问题及其对策研究》，载《河南司法警官职业学院学报》2005年第1期。
[3]参见周步青：《试论我国开展社区矫正的正当根据及现实目标》，载《浙江工商大学学报》2004年第5期；刘强：《社区矫正：借鉴与创新》，载《刑事法评论》2004年的14卷，中国政法大学出版社2004年版，第354—360页；曹云飞等：《试论我国的社区矫正》，载《上海公安高等专科学校学报》2005年第3期。
[4]参见王珏：《关于社区矫正试点工作的几点思考》，载《中国司法》2004年第1期
[5]参见刘强：《社区矫正：借鉴与创新》，载《刑事法评论》2004年的14卷，中国政法大学出版社2004年版，第354—356页。
[6]参见冯卫国、储槐植：《刑事一体化视野中的社区矫正》，载《吉林大学社会科学学报》2005年第2期。
[7]参见吴宗宪：《关于社区矫正若干问题思考》，载《中国司法》2004年第7期。
[8]参见王顺安：《社区矫正的立法建议》，载《中国司法》2005年第2期。
[9]有学者认为，创立具有中国特色的社区矫正试点工作，应坚持以下原则：（1）依法规范原则；（2）积极稳妥原则；（3）各部门协调配合原则；（4）大胆改革创新原则；（5）矫正为本原则；（6）充分利用社区资源原则；（7）与监狱改造相结合原则。参见章恩友、刘恒志：《开展中国特色社区矫正工作的思考》，载《中国监狱学刊》2005年第1期；王珏：《关于社区矫正试点工作的几点思考》，载《中国司法》2004年第1期。
[10]参见刘守芬、王琪、叶慧娟：《社区矫正立法化研究》，载《吉林大学社会科学学报》2005年第2期。
[11]参见冯卫国、储槐植：《刑事一体化视野中的社区矫正》，载《吉林大学社会科学学报》2005年第2期。
[12]参见王珏：《关于社区矫正试点工作的几点思考》，载《中国司法》2004年第1期；康树华：《社区矫正的历史、现状与重大理论价值》，载《法学杂志》2003年第9期。
[13]参见汤啸天：《社区矫正试点与矫正质量的提高》，载《当代法学》2004年第4期。
[14]参见王顺安：《社区矫正的法律问题》，载《政法论坛》2004年第3期；刘守芬、王琪、叶慧娟：《社区矫正立法化研究》，载《吉林大学社会科学学报》2005年第2期。。
[15]参见郭建安等主编：《社区矫正通论》，法律出版社2004年版，第68—69页。
[16]参见王志亮、王俊莉：《关于我国社区矫正制度的思考》，载《中国司法》2004年第12期。
作者简介：刘志伟系北师大刑科院教授、法学博士；周国良系北师大刑科院刑法专业博士研究生。
来源：北大法律信息网