刑事案件的立案管辖之我见

王希胜律师

刑事案件的立案管辖是公安机关、检察院和法院之间在受理刑事案件上的权限划分，它解决的是刑事案件应由谁来立案、开始诉讼的问题。立案管辖是专门机关依法独立行使职权原则和公安司法机关分工负责、互相配合、互相制约原则在直接受理案件问题上的具体体现。划分立案管辖应当考虑以下两个因素：一是司法机关各自的性质和职能；二是案件的复杂情况。立案管辖既是追究犯罪的司法权力在司法机关各部门之间的分配，又是司法机关各部门承担的追究犯罪，维护稳定的法定职责。
刑事诉讼法有关立案管辖的规定是原则性的，粗线条的。迄今为止，司法机关尚未对立案管辖作出一个具体明确的划分。但是，立案管辖尚未明确，可刑事案件已大量存在，这迫切需要明确立案管辖，以便及时、有效地同犯罪作斗争。本文拟按人民法院、人民检察院、公安机关的顺序叙述立案管辖。并对立法中的一些问题提出解决办法，以便在具体划分立案管辖时予以明确。
1．人民法院直接受理的刑事案件
根据刑事诉讼法第170条的规定，人民法院直接受理的刑事案件有：
1．1告诉才处理的案件
根据刑法第246条、257条、260条、270条的规定，告诉才处理的案件是指构成以下五种罪名的案件：侮辱罪（刑法第246条）；诽谤罪（刑法第246条）；暴力干涉婚姻自由罪（刑法第247条）；虐待罪（刑法第260条）；侵占罪（刑法第270条）。在这五种告诉才处理的案件中，有以下几个问题需要研究：
第一，告诉才处理的案件，不仅限于被害人告诉。因为根据刑法第98条和刑诉法第88条的规定，虽然告诉才处理是指被害人告诉才处理。但是如果被害人受强制、威吓无法告诉的，人民检察院和被害人的近亲属也可以告诉。被害人死亡或者丧失行为能力的，被害人的法定代理人、近亲属有权向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。
第二，检察机关对自诉案件行使告诉时，有几个问题需要研究：一是案件是否需要侦查机关或侦查部门进行侦查。一般而言，检察机关起诉的案件，都要经过侦查机关或侦查部门侦查。但是，就告诉才处理的案件而言检察机关行使告诉权时，无须经过侦查机关或部门的侦查。这是因为这类案件原来是由被害人行使告诉权的，被害人进行告诉时不需经过任何侦查，被害人提出相应的证据就可进行告诉。只有在被害人受到强制、威吓时，才可由检察机关进行告诉。二是检察机关行使告诉权时，应当由哪个部门具体承担。笔者认为，此项告诉应当由检察机关起诉部门承担。这是因为告诉权实质上是一种起诉权，而检察机关起诉业务归口于审查起诉部门，这样可以发挥审查起诉部门在出庭公诉方面的优势。三是检察机关进行告诉的过程中被害人要求撤诉或被害人要求与被告人自行和解时怎么办？笔者认为，尽管检察机关代替被害人行使告诉权，表明国家对自诉案件的干预，但这并不因此而改变自诉案件的性质。因此，检察机关遇到此种情况，在查明被害人出于自主自愿而撤诉的，应当予以接受，不能意气用事坚持起诉。四是检察机关在告诉过程中被告人提起反诉的，怎么处理。自诉案件的重要特点之一，是被告人在诉讼过程中有权对自诉人提起反诉，从而使自己成为反诉中的自诉人，而使自诉中的自诉人成为反诉中的被告人。在这种“互诉”中检察机关如何处理呢。笔者认为，首先必须明确检察机关不是反诉中的被告人，只有自诉中的被害人才是反诉中的被告人，在反诉的情况下，被害人作为反诉的被告人应当依法出庭参加诉讼。被害人一旦介入诉讼，检察机关的告诉权则转移给被害人，成为自诉案件中的监诉人。此后参加自诉活动只以法律监督者的身份出现，对自诉活动进行监督。事实上，检察机关代替被害人行使告诉权具有诉讼代理与法律监督的双重性质，诉讼代理权由于被害人参加诉讼而归于消灭，则剩下的只有法律监督之权。
1．2有些情况下告诉才处理的案件是公诉案件
根据刑法第246条的规定，侮辱罪、诽谤罪虽然是自诉案件，但“严重危害社会秩序和国家利益的除外”，应当按公诉案件来对待，根据刑法第257条、第260条的规定，暴力干涉他人婚姻自由案、虐待案，如果致使被害人死亡的，则由自诉转为公诉，应当由公安机关侦查，由人民检察院提起公诉，不能再按自诉案件来对待了。这里有两个问题需要研究：
一是何谓“严重危害社会秩序和国家利益”。刑法没有明文规定，笔者认为，侮辱罪、诽谤罪中的严重危害社会秩序和国家利益应当指：（1）侮辱、诽谤行为情节特别严重，引起了被害人自杀身亡或者精神失常等严重后果；（2）造成恶劣的社会影响和社会秩序的混乱，如在公共场所实施侮辱诽谤行为，造成交通堵塞和社会秩序混乱；（3）侮辱、诽谤党和国家领导人、外国元首、外交代表等特定对象，造成恶劣的政治影响等。
二是何谓“致使被害人重伤、死亡”。根据法刑第257条的规定，暴力干涉婚姻自由罪致使被害人死亡的，为公诉案件。这里的致使被害人死亡，是指行为人对被害人实施捆绑、吊打、不给吃饭、喝水、不让休息等手段，导致被害人不堪忍受而自杀，或长期遭受折磨而使身心健康受到摧残，而引起被害人死亡的后果。行为人在实施暴力时并没有非法剥夺被害人生命的故意，只想让被害人放弃自主的婚姻，但使用的手段却未考虑被害人的生命安全。“致使被害人死亡”既要看行为人的主观目的，还要看暴力手段，如果暴力手段是采用杀伤的工具而不顾被害人死活直接实施这种杀伤行为而造成被害人重伤、死亡的，不属于暴力干涉婚姻自由致使被害人死亡，而属于故意伤害罪或故意杀人罪了。
根据刑法第260条的规定，虐待罪致使被害人重伤、死亡的，属于公诉案件。这里的“致使被害人重伤、死亡”，是指由于被害人经常受虐待，健康逐渐被损害，导致重伤或死亡的，或者是被害人因不堪忍受虐待的痛苦而自杀的。重伤、死亡结果的出现不是行为人所追求的，却与虐待行为之间有着因果关系。
1．3被害人有证据证明的轻微的刑事案件
根据六部门联合规定第4条的规定，“被害人有证据证明的轻微刑事案件”共有8项。在这8项案件中，有以下几个问题需要研究：
第一，如何理解生产、销售伪劣商品案件中的“严重危害社会秩序和国家利益”。刑法第三章第一节生产、销售伪劣商品罪中的9个罪名中没有关于“严重危害社会秩序和国家利益”的规定，只有“销售金额”、“对人体健康等造成严重危害的”、“后果特别严重的”等规定。所以，如何理解和掌握“严重危害社会秩序和国家利益”就成为确定法院直接受理此类案件范围的重要前提。我们认为，研究这一问题必须明确以下几点：首先，“严重危害社会秩序和国家利益”不是生产、销售伪劣商品罪的构成要件。因为刑法没有对生产、销售伪劣商品罪中的各个具体罪名的构成要件和加重处罚的情节用“严重危害社会秩序和国家利益”加以限制。其次，“严重危害社会秩序和国家利益”应从以下几个方面来掌握：（1）生产、销售伪劣商品的数量特别巨大，涉及的面广，跨省、市、区的；（2）造成的危害后果严重，如致人死亡或多人重伤的，如山西假酒案、周口假药案；（3）造成的损失严重，如造成大面积农田绝收；（4）非法获利大，生产、销售伪劣商品获取非法收入巨大的；（5）生产、销售伪劣商品罪是跨国或跨境实施的，造成恶劣影响的；（6）实施生产、销售伪劣商品罪的同时伴有其他违法犯罪行为的，如偷税罪、妨害公务罪等。
第二，如何理解侵犯知识产权案件中的“严重危害社会秩序和国家利益”。刑法第三章第七节侵犯知识产权罪中的7个罪名中，均无“严重危害社会秩序和国家利益”的规定。从司法实践来看，有下列情形之一的，应当认定为属于侵犯知识产权罪中的“严重危害社会秩序和国家利益”的行为：（1）非法获利数额巨大，个人非法获利在10万元以上，单位非法获利在50万元以上；（2）侵犯国家重要知识产权，如国内国际驰名商标、党和国家领导人的专著造成恶劣政治影响和国际影响的：（3）多次实施侵犯知识产权的行为，虽经处罚仍不思悔改，在当地造成恶劣影响的；（4）侵犯知识产权的行为给权利人造成巨大损失的；（5）侵犯知识产权引起群众强烈不满，造成社会动荡的；（6）侵犯知识产权时间长、手段隐蔽、跨地区进行，造成的危害涉及面广的。
第三，将侵犯商业秘密罪列人为人民法院直接受理的案件不妥当。侵犯商业秘密罪，是指采用不正当的手段，获取、披露、使用或者允许他人使用权利人的商业秘密，给商业秘密的权利人造成重大损失的行为。侵犯商业秘密的行为之中，最基本、最常见的是“以盗窃、利诱、胁迫或者其他不正当手段获取权利人的商业秘密”。对这种侵犯商业秘密的行为的隐蔽性、强暴性，非动用侦查手段开展周密细致的侦查工作难以有效地揭露犯罪，证实犯罪，不仅如此，其侵犯商业秘密的行为如“披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密的；违反约定或违反权利人有关保守商业秘密的要求，披露使用允许他人使用其所掌握的商业秘密，”都需要进行必要的侦查，甚至动用特警，使用耳目破案，这都只能由公安机关来完成，人民法院难以实施侦查手段，因为刑事诉讼法在将原刑事诉讼法第109条转化第158条第2款时，就已将人民法院的搜查权删除。所以，我们认为由人民法院直接受理侵犯商业秘密案不妥。
第四，重婚案件不是绝对的自诉案件。1983年7月26日最高人民法院、最高人民检察院、公安部下发的《关于重婚案件管辖问题的通知》要求，对于被害人提出控告的重婚案件，由人民法院直接受理。对于被害人不控告，而由人民群众、社会团体或有关单位提出控告的重婚案件，由人民检察院审查决定应否对该案件提起公诉。上述通知精神是针对1979年12月15日最高法院、最高检察院和公安部联合发出的《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》，将重婚案件列为不需要进行侦查的轻微的刑事案件，规定由人民法院直接受理后各地不断发现有重婚案件的被害人（重婚者的配偶）由于种种原因不提出控告。对于这种没有原告的重婚案件，人民法院无法受理，也无法依照刑诉法规定的程序和制度进行审判，致使重婚者逍遥法外，逃避了法律制裁。为了解决这一问题，两高一部发出了上述通知。如今六部门联合规定仍然把重婚案件作为自诉案件，但未提及可否转公诉的问题。我们认为重婚案件不是绝对的自诉案件，如果出现上述通知要求的情况检察机关应当受理人民群众、社团或有关单位的控告，决定对重婚案件是否起诉。另外，根据1989年12月8日最高人民检察院《关于重婚案件移交控告申诉检察部门查处的通知》要求，从1990年1月1日起，对于被害人不控告，而由人民群众、社会团体或有关单位提出控告的重婚案件，由法纪检察部门移交控告申诉检察部门负责查处。
1．4被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件
有人称这类案件为“公诉转自诉”。笔者认为，这是一种公诉不诉，自诉启动的诉讼形式。立法的目的在于解决公民告状难的问题，以充分保障被害人的诉讼权利，更好地维护被害人的合法权益，发挥人民群众的监督作用，督促公安机关和人民检察院积极追究犯罪，避免有案不立、有罪不究、以罚代刑等放纵犯罪现象的发生，使公安机关和人民检察院更好地履行自己的职责。但是，我们必须从实际出发，清醒看到群众告状难的问题，尽量为被害人讨个说法提供法律保障。当然，尽管刑事诉讼法规定了这种自诉形式，我们仍然应当研究敦促公安机关和人民检察院依法履行职责的有效途径，采取必要的措施，确保公诉途径畅通。对于这种自诉案件有下列问题需要研究：
第一，对侵犯被害人人身、财产权利的行为，不应仅局限于刑法第四章侵犯公民人身权利罪、第五章侵犯财产罪。刑法其他章节中涉及公民人身权利、财产权的犯罪，如生产、销售伪劣商品罪、强迫卖血罪、医疗事故罪、非法行医罪等，也可以成为自诉案件。
第二，刑事诉讼法第145条规定的，被害人对人民检察院不起诉决定不服而直接起诉的，也属于刑事诉讼法第170条第（3）项规定的自诉案件的范围。因为，人民检察院的不追究行为，包括不起诉，或者既包括不批捕，也包括不起诉。
第三，公安机关和人民法院只对共同犯罪案件中的部分犯罪嫌疑人追诉，被害人可否对另外未被追诉的犯罪嫌疑人提起自诉。笔者认为是可以的，因为不全部追究犯罪嫌疑人，必然影响被害人权益的保护。问题是当这种公诉与自诉同时起诉到法院时，法院如何处理，是合并处理，还是分开处理，是由同一个合议庭或审判员审判，还是分别由不同的合议庭、审判员审判。笔者认为，为了便利诉讼，应当由同一个审判组织进行审理。因为适用刑事诉讼法第170条第（3）项的自诉案件，一般不采用简易程序，而由合议庭进行审理。由一个合议庭进行审理，便于了解情况，提高审判效率，对案件进行正确定罪量刑。在审理方式上，可以同时进行，即公诉与自诉案件同时审理，公诉案件由检察官起诉，自诉案件由被害人起诉，被告人是同案的共同被告人，也可以先公诉后自诉，即合议庭在审判完检察官起诉的部分共同被告人后，再审判被害人起诉的另一部分被告人。只有这样才不会因为公诉而排斥自诉，被害人的合法权益才能切实得到保护。
第四，人民法院受理被害人起诉后，公安机关或人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院。虽然刑事诉讼法第145条仅规定，对不起诉案件，被害人不服向法院起诉，法院受理案件后，人民检察院应当将案件材料移送人民法院。但是，实践中有些案件在侦查阶段被公安机关撤掉，侦查中收集的材料仍保留在公安机关。根据刑事诉讼法第145条的立法精神，公安机关应当将保存的有关案件材料移送人民法院。以便人民法院审判这种公安机关不追诉，被害人自己直接起诉的案件。
第五，法人被害人可否按刑诉法第170条第（3）项的规定直接向法院起诉。我们认为被害人可以是自然人，也可以是法人。在社会主义市场经济条件下，明确法人的被害人地位，对于维护法人的合法权益，惩治侵犯法人财产权利的犯罪具有重要作用。尽管法人不像自然人那样具有完整的人身权（法人也有自己的名称权等），但它具有财产权。如果法人的财产权受到侵害，而公安机关或人民检察院不予追究被告人刑事责任的，法人被害人也有权向人民法院起诉，人民法院应当受理。
2．人民检察院直接受理立案侦查的刑事案件
人民检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权，并在刑事诉讼中，对公安机关、国家安全机关的侦查，人民法院的审判等诉讼活动是否合法实行法律监督。因此，人民检察院立案侦查刑事案件的范围主要限于国家工作人员利用职务的犯罪。根据刑事诉讼法第18条第2款的规定和六部门联合规定的有关规定，1998年5月11日最高人民检察院第九届检察委员会第二次会议制定并通过了《关于人民检察院直接受理立案侦查案件范围的规定》，该规定将人民检察院直接受理立案侦查的案件的范围规定如下：
第一、刑法分则第八章规定的贪污贿赂犯罪及其他章中明确规定依照第八章相关条文定罪处罚的犯罪案件：1、贪污案；2、挪用公款案；3、受贿案；4、单位受贿案；5、行贿案；6、对单位行贿案；7、介绍贿赂案；8、单位行贿案；9、巨额财产来源不明案；10、隐瞒境外存款案；11、私分国有资产案；12、私分罚没财物案。
第二、刑法分则第九章规定的渎职犯罪案件：1、滥用职权案；2、玩忽职守案；3、国家机关工作人员徇私舞弊案；4、故意泄露国家秘密案；5、过失泄露国家秘密案；6、枉法追诉、裁判案；7、民事、行政枉法裁判案；8、私放在押人员案；9、失职致使在押人员脱逃案；10、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案；11、徇私舞弊不移交刑事案件案：12、滥用管理公司、证券职权案；13、徇私舞弊不征、少征税款案；14、徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税案；15、违法提供出口退税凭证案；16、国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗案；17、违法发放林木采伐许可证案；18、环境监管失职案；19、传染病防治失职案；20、非法批准征用、占用土地案；21、非法低价出让国有土地使用权案；22、放纵走私案；23、商检徇私舞弊案；24、商检失职案；25、动植物检疫徇私舞弊案；26、动植物检疫失职案；27、放纵制售伪劣商品犯罪行为案；28、办理偷越国（边）境人员出入境证件案；29、放行偷越国（边）境人员案；30、不解救被拐卖、绑架妇女、儿童案；31、阻碍解救被拐卖、绑架妇女、儿童案；32、帮助犯罪分子逃避处罚案；33、招收公务员、学生徇私舞弊案；34、失职造成珍贵文物损毁、流失案。
第三、国家机关工作人员利用职权实施的下列侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪案件：1、非法拘禁案；2、非法搜查案；3、刑讯逼供案；4、暴力取证案；5、虐待被监管人案；6、报复陷害案；7、破坏选举案。
第四、国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。
从上述有关立案管辖的规定来看，除省级以上人民检察院批准立案侦查的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件外，人民检察院直接受理立案侦查的案件共三类，即贪污贿赂犯罪、渎职罪；国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的案件。
第五、检察机关与公安机关在侦查时发现犯罪嫌疑人有部分行为应由对方机关侦查时的立案管辖。在这种情况下，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，以公安机关为主侦查，检察机关予以配合；如果涉嫌主罪属于检察机关管辖，以检察机关为主侦查，公安机关予以配合
3．公安机关直接受理立案侦查的刑事案件
除法院直接受理的案件和检察机关进行侦查案件以外的其他刑事案件由公安机关行使侦查权。当然对于危害国家安全的案件应当由国家安全机关立案侦查；军队内部发生的刑事案件由军队保卫部门进行侦查；对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。在这里我们仅仅讨论下面两罪的立案管辖权。
3．1拒不执行判决、裁定罪
刑法第三百一十三条规定：拒不执行判决、裁定罪是指对法院生效裁定、判决有能力执行而拒不执行，情节严重的行为。依照最高法院《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》第八条规定，法院认为拒不执行判决、裁定人的行为已构成犯罪的，应当将案件依法移送行为发生地的公安机关立案查处。换言之，对此类犯罪案件，法院没有立案侦查权、逮捕权和直接判决权，若要动用刑事诉讼程序，首先得公安机关同意立案、检察机关同意批捕和起诉，然后才能进入审判程序。这就产生一个问题，法院在这类案件的立案侦查、批准逮捕和审查起诉中处于什么地位，充当何种角色。在公安机关或者检察院不同意立案侦查、批准逮捕或提起公诉时，法院是半途而废，还是据理力争。在公安机关、检察院询问证人、被害人的过程中，法院执行人员是否以证人或被害人的身份接受调查。将案件依法移送行为发生地的公安机关立案查处是由法院以决定的形式作出的，那么，法院的意见对公安机关、检察院来说是公文还是证据。因此，笔者认为，拒不执行判决、裁定犯罪的立案管辖权由公安机关行使，使简单的问题复杂化，弱化了法院的公信力，违背了司法独立的原则。
因此，应当确立由负责执行案件的法院对拒不执行判决、裁定罪的立案管辖。由负责执行案件的法院行使对拒不执行判决、裁定犯罪的立案管辖权，当然也意味着法院要承担对该罪的侦查权，也许有人会认为这违反了刑事诉讼法第十八条关于侦查权由公安机关、检察院行使的规定。笔者认为，这种忧虑是多余的。因为建立符合程序正义标准的法律程序是立法的重要目的，也是审判方式改革的重要内容和目标保证。确定拒不执行判决、裁定犯罪的立案管辖权由法院行使，可以保证人民法院准确、及时查明犯罪事实，正确适用法律，减少公安机关、检察院和法院之间的互相扯皮，节约诉讼成本，树立法律的尊严，弘扬社会的正气，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争。另外，国外的做法，也值得我们借鉴。从立法上作出这种程序安排会使我国的刑事诉讼程序更趋合理和科学，使司法活动的阻碍和浪费最小化、效果和支持最大化。
3．2侵占罪
刑法第270条将侵占代为保管的他人财物、侵占他人遗忘物、侵占埋藏物的行为规定为犯罪（两高将上述行为定名为侵占罪）并规定“本条罪，告诉的才处理。”我们认为，此罪应当作为公诉案件由公安机关直接立案侦查，具体理由如下：
首先，侵占罪是由类推适用盗窃罪演化而来的。这说明侵占行为曾与盗窃行为最相类似，尽管刑法把它作为一个独立的罪名，但这种行为的隐蔽性决定了它应当由公安机关进行侦查较为适宜。
其次，被害人收集证据受限制。在侵占他人遗忘物的情况下，被害人只能主张遗忘物在侵占人处，但又无其他证据，特别是侵占人拒不交出他人遗忘物，而又矢口否认此事时，被害人没有搜查权，拿不到确凿的证据，无法向法院起诉。即使向法院起诉，法院也会依照刑事诉讼法第171条第1款第2项的规定，说服自诉人撤回自诉，或者裁定驳回。被害人的权益无法受到保护，行为人的犯罪行为难以受到追究。
最后，侵占罪中的侵占埋藏物的犯罪对象是埋藏物。埋藏物是指长时间埋藏于地下已不能明确其所有人的财富。分为天然物和人工物两种。我国民法通则第89条规定，“所有人不明的埋藏物、隐藏物，归国家所有。”由此可见，如果将侵占罪作为告诉才处理的案件，则国家财产难以得到有效的保护。
总之，从维护被害人的合法权益和保护国家财产不受侵犯，以及有效地进行刑事诉讼的角度来看，侵占罪不应当列为自诉案件。建议司法机关划分刑事案件的立案管辖时，将此案件划入公诉案件，由公安机关直接立案侦查。或者将刑法第270条第1款规定的“将代为保管的他人财物非法占为已有”的行为规定为告诉才处理。因为这种保管关系明确，利于被害人举证。而侵占遗忘物、侵占埋藏物的行为则不应当列为告诉才处理的范围。目前，司法实践中公安机关直接受理此类案件的，检察机关不应以属自诉案件为由拒绝受理审查逮捕和审查起诉，而应当从维护国家和公民利益出发，确保案件的及时查处，积极予以配合，作好审查逮捕和审查起诉工作。人民法院也应当对人民检察院起诉的这类案件开庭审判。如果以自诉案件为由不予受理审判，要求被害人自行起诉，只能造成诉讼资源的浪费。另外，即使是自诉案件也不排斥国家干预原则的存在，即被害人因受威吓无法告诉的，人民检察院也可以告诉。
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周茂东