改革和完善公诉制度的若干思考

王希胜律师

现代检察制度是以公诉制度的确立为前提的，无论是从世界法制的历史、现状还是发展趋势看，公诉制度都是检察制度最基本的构成内容。但由于历史和法律传统不同，国体、政体及具体国情各异，决定了各国检察机关的宪法地位和享有的法定权力也不完全相同，进而决定了公诉制度的具体内容存在很大差异。我国的公诉制度经历了独特的发展过程，既受到世界各国主要是大陆法系国家诉讼制度的影响，也源于我国司法实践的具体经验，更与我国人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体相适应，因而除了具备公诉制度的一般特征外，还具有自己独有的特点。其中最本质的特征，就是我国的公诉权从属于检察机关的法律监督权，公诉的任务除了指控犯罪外，还要对刑事诉讼活动实施法律监督。从这个意义上说，我国的公诉权是诉权与诉讼监督权的有机统一。人民检察院对刑事案件进行公诉，既是追诉犯罪的过程，也是对侦查活动和审判活动实施法律监督的过程，我国的检察官在刑事诉讼中，既是国家公诉人，又是法律监督者。在当前构建社会主义和谐社会新的历史条件下，强调公诉的法律监督属性、充分发挥公诉工作的法律监督作用，并着眼于促进社会和谐、顺应世界法治发展趋势，改革和完善具体的公诉制度，对于提高侦查和司法工作水平，应对和处理日益增多和复杂的社会矛盾、冲突乃至犯罪，有效保护人权，维护社会稳定，具有十分重要的意义。
一、在公诉工作的指导思想上，要坚持追诉犯罪与诉讼监督并举，进一步强化对刑事诉讼活动的法律监督
明确这样的公诉工作指导思想，既是我国宪法和法律的要求，也有充分的法学理论依据，更是解决当前刑事诉讼中存在诸多问题的现实需要。
首先，要正确认识宪法和法律关于人民检察院国家法律监督机关性质和职能的规定。客观地说，我国宪法和人民检察院组织法虽然明确规定人民检察院是国家法律监督机关，刑事诉讼法也规定人民检察院对刑事诉讼活动实施法律监督，但宪法和相关部门法并没有对检察机关法律监督的内涵作出一个完整统一的规定，而只是在相关法律中规定了检察机关的具体职责和履行这些职责的程序，主要包括公诉、批准逮捕、职务犯罪侦查等。这些职责作为刑事诉讼的最基本内容在不同国家分别由不同机关履行，而一些国家宪法和法律并没有宣称这些权能是国家法律监督权，这就是国内一些学者认为现行检察机关职权中这不属于法律监督权，那也不属于法律监督权的原因。特别是对公诉权的性质，可谓众说纷纭，莫衷一是。笔者认为，我国人民检察院作为国家法律监督机关的性质和地位是历史形成的，不仅与国体和政体相适应，而且其必要性和合理性已为我国50多年民主法治建设正反两方面经验所反复证明。在我们这个缺乏法治传统，幅员辽阔、人口众多、区域发展包括法治建设差异较大的国家，如果没有一个强有力的专门法律监督机关维护国家法律的统一正确实施，后果是不可想象的。因此，不仅没有必要改变检察机关的法律监督性质，相反，为了建设社会主义法治国家，还应进一步强化检察机关的法律监督职能，充分发挥其在维护社会主义法制统一中的作用。具体到现行法律中规定的检察机关的具体职权包括公诉权等，均应看作是法律监督权的组成部分和表现形式，而不能孤立的机械的同国外比较就简单地作出不是法律监督权的结论。至于检察机关现有的这些职权是否囊括了作为国家法律监督机关应享有职权的全部，则另当别论。否则，说这不是法律监督那也不是法律监督，那么检察机关的法律监督何在?新中国成立以来检察机关为维护国家法律统一正确实施做了那么多工作又算什么?在这方面，我们不能犯法律监督虚无主义的错误。
其次，从公诉制度的产生和公诉权的性质及功能看，公诉本身就具有法律监督的功能和要求。一方面，公诉是基于维护统治阶级进而维护社会公共利益而产生和发展的，通过国家追诉犯罪来修复被犯罪行为破坏的统治秩序和社会关系，维护社会稳定；另一方面，公诉制度也是刑事诉讼民主化发展的产物，为了维护法制的统一和保护人权，由国家专门机关行使公诉权，实现对犯罪行为追诉与审判的分离，防止刑罚擅断，又通过公诉权公正、独立、客观的行使来对侦查活动和审判活动进行制约。考察世界各国公诉制度的产生和发展，情况大抵如此。十几年来笔者曾考察过20几个国家法律制度和检察制度，包括大陆法系、英美法系国家和一些伊斯兰国家，尽管这些国家法律没有规定检察机关是国家法律监督机关，尽管这些国家检察机关的主要职能是公诉，但从他们介绍的情况看，检察机关在履行公诉职能过程中，对侦查活动和审判活动都有监督和制约的作用，如按照控诉的要求指挥、引导、约束警察侦查，纠正警察侦查中的违法行为，对法官的裁决不服可以提出上诉或上告等，无非监督制约的形式和程度不同而已。从公诉权的本质和行使过程看，公诉作为国家的一项法律权能具有法律监督的性质是确定无疑的。我国刑事诉讼法明确规定了公诉的法律监督性和监督的程序，使得检察机关在履行公诉职能中对刑事诉讼活动实施法律监督成为一项法定义务，这意味着不履行诉讼监督职责就是公诉工作的失职。
再次，检察机关在履行公诉职能中加强对侦查活动和审判活动的监督是保证侦查规范、司法公正的现实需要。特别是我们经过对2004年以来暴露出的佘祥林等错案进行复查和分析发现，这些错案之所以发生，在公诉环节既有审查把关不严的问题，也有对侦查和审判活动监督不力的问题，有的检察机关在公诉工作中甚至放弃了诉讼监督职责，发现了问题也没有及时提出监督纠正的意见，以致酿成了错案，教训是极为深刻的。
综上所述，检察机关必须把强化法律监督、维护公平正义作为行使公诉权的基点，在履行公诉职责中，要始终牢记是代表国家进行法律监督，而不是作为诉讼的一方当事人进行诉讼，从而客观公正地执法办案，维护法律的统一正确实施。
二、在公诉理念上，要进一步强化程序正义和人权保障的观念
过去我们在执法理念上把公诉更多地看作是犯罪控制工程的一个重要组成部分，因而只注重其指控犯罪功能的发挥，以追究犯罪嫌疑人和被告人的刑事责任为最终目的，而对侦查、追诉犯罪和刑事审判过程中是否遵守了法定规则，是否做到了程序正义，当事人和其他诉讼参与人的合法权利是否依法得到了保护，在公诉环节关注不多。反映在公诉理念上，就是注重追求案件实体真实、忽视办案程序正义，单纯指控犯罪而不重视保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，由此也导致了一些冤、错案件的发生。在民主法治建设不断加强、人权保障写
入宪法的今天，这种公诉理念必须转变和更新。促进这种转变的制度支撑就是要在公诉实践中真正落实以下原则和制度：一是落实加强对刑事诉讼活动实施法律监督的原则。二是落实客观全面地审查判断证据和运用证据的原则，坚持证据确实、充分的公诉证明标准。三是落实法定的疑罪不起诉制度。对经过法定次数的退回补充侦查仍然证据不足、达不到法定起诉条件的案件，或要求侦查机关撤销案件，或作不起诉处理。四是坚决落实依法排除非法证据的原则。要加强对证据合法性的审查和质证，对以刑讯逼供、暴力取证或者威胁、引诱、欺骗等非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言，应当依法予以排除，不得作为认定案件事实和犯罪情节的依据；对于其他未严格遵守法律规定收集的证据，必须依法重新收集或者采取其他补救措施后，才能作为指控犯罪的依据。对违法收集和提取证据、严重侵犯人权涉嫌犯罪的行为，要加强监督，依法追究责任人的刑事责任。
三、深化有利于构建和谐社会的具体公诉制度改革
从世界范围来看，定罪政策上的非犯罪化、量刑政策上的非刑罚化、行刑政策上的非监禁化已成为现代刑事政策发展的趋势。其核心理念是：刑事法是国家和社会控制犯罪的最后一道防线，能够用其他法律手段或非法律手段调整的违法犯罪行为尽量不用刑事法手段进行调整，能够用较轻的刑事法手段调整的犯罪行为尽量不用较重的刑事法手段调整，能够用成本较低的刑事法手段完成的刑事执行尽量不用成本较高的刑事法手段完成。这一理念正在成为很多国家包括一些不发达国家的实践，如2004年中国检察代表团访问非洲国家埃及和突尼斯时，他们在介绍正在进行的司法改革中，就以对罪行较轻的刑事案件，逐渐减少起诉，多用调解、和解或刑事仲裁的方式解决为主要内容。这一理念也同我们党和国家一贯的刑事政策以及当前构建社会主义和谐社会的要求相契合。构建和谐社会的实质，就是最大限度地化解和减少社会矛盾和冲突，实现社会关系的和谐。犯罪是社会矛盾的极端化表现，如何将刑事诉讼和刑事法律以外的手段有机结合，有效地控制和惩罚犯罪、弥补犯罪对被害人造成的伤害、恢复被犯罪破坏的社会关系、教育和挽救犯罪人，是我们在构建社会主义和谐社会过程中必须认真研究解决的问题。具体到公诉工作，就是要充分发挥刑事政策的导向功能和调控功能，在坚持对严重刑事犯罪进行“严打”的同时，对轻微犯罪实行轻缓的公诉政策，并重点推进充分体现这一刑事政策的公诉制度改革，适当增加检察机关的起诉裁量权，扩大非刑罚的矫正范围，促进和谐社会的构建。
（一）积极推进体现轻缓刑事政策的公诉方式的改革
目前，我国正处于犯罪高发期，对严重刑事犯罪，必须依法严厉打击，因此，“严打”方针必须长期坚持，毫不动摇。但对犯罪的具体状况具体分析可以看出，判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑、免予刑事处分的轻微犯罪人数占判决总人数的58％左右；在检察机关起诉的刑事犯罪被告人中，涉嫌交通肇事等过失犯罪的被告人占6％左右；未成年人占7％左右。这些犯罪在社会危害性、发生领域、表现形式、犯罪主体及主观恶性等方面与严重刑事犯罪相比都有不同。对数量如此庞大、社会危害性较轻的刑事犯罪，如果不考虑其特殊性，一律予以起诉和判刑，不仅对犯罪人不一定能起到教育、感化、挽救的作用，而且也不一定能够得到犯罪人亲属及其他社会关系的认同，反而容易将更多的人推到社会的对立面，扩大社会矛盾。因此，以对轻微犯罪实行轻缓的刑事政策为立足点，借鉴国外处理社会矛盾的有益做法，改革和完善现行公诉制度，对和谐社会的构建是非常必要和紧迫的。
笔者认为，根据我国现阶段的犯罪形势和司法实践，适应轻缓刑事政策的公诉方式改革的案件范围主要应包括：未成年人犯罪案件、过失犯罪案件、老年人犯罪案件和盲聋哑等残疾人犯罪案件。这些案件必须同时具备以下条件：（1）可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处附加刑；（2）事实清楚，证据确实、充分；（3）犯罪嫌疑人认罪；（4）被害人、被害单位无异议；（5）侦查机关无异议。对具备以上条件的案件，在公诉环节视情况可以作出以下几种处理：一是人民检察院在审查起诉上述轻罪案件时，可以根据全案事实和情节，依法作出不起诉的决定。二是对必须提起公诉的上述轻罪案件提起公诉后，根据被告人的犯罪情节和悔罪表现，认为适用缓刑确实不致再危害社会的，可以建议人民法院适用缓刑。三是对必须提起公诉的上述轻罪案件，可以建议人民法院适用简易程序审理。四是积极推进未成年人犯罪案件公诉方式改革。有条件的地方，可以在公诉部门建立专门的未成年人犯罪工作机构。对未成年人犯罪，可诉可不诉的不起诉，可判可不判实刑的依法建议人民法院判处缓刑。积极探索对未成年人与成年人共同犯罪的案件实行分案处理的制度和适合未成年人特点的出庭支持公诉的方式。此外，还应加强与这些公诉方式改革相配套的其他非讼制度和工作机制建设，包括诉讼调解制度，不起诉后的跟踪回访制度；加强法庭上的法制宣传及对被告人的教育挽救；加强与公安机关、学校、社区以及犯罪嫌疑人所在单位的联系，配合做好矫治工作等。
（二）改革和完善起诉裁量制度
现代世界各国公诉制度的发展呈现起诉法定主义与起诉便宜主义互相融合、起诉便宜主义逐步扩大的趋势。我国立法在起诉法定主义与起诉便宜主义的取舍上，采取了与大多数国家类似的态度，即以起诉法定主义为主，兼采起诉便宜主义。实行起诉便宜主义的范围，限于情节轻微的犯罪行为；实行起诉便宜主义的形式，为不起诉。因此，起诉裁量权在我国现阶段仅仅表现为不起诉权的行使。这说明起诉裁量在整个公诉制度中所占的比重还非常小。应当说，起诉便宜主义也坚持公诉的合法性原则，只不过与起诉法定主义相比，在坚持合法性方面更加灵活，不再是对所有犯罪案件都一律提起公诉，而是充分考虑涉嫌犯罪的案件和犯罪嫌疑人的具体情况，分析起诉的必要性，权衡起诉或不起诉对于社会公共利益的影响，从而在个案的处理和办案效果上体现具体的正义。赋予检察机关一定的起诉裁量权，旨在克服起诉法定主义的机械和僵化，使国家的刑事政策在刑事诉讼中得到更全面的贯彻，更有利于实现刑事诉讼的目的。当前我国正处于社会矛盾凸显期，刑事发案特别是轻罪案件呈增多态势，为充分发挥刑事司法解决社会矛盾的功能，缓解犯罪高涨和司法资源紧缺的矛盾，尽量减少那些主观恶性和客观危害较小的犯罪嫌疑人对社会的敌视，使其尽早回归社会，化消极因素为积极因素，有必要适当扩大起诉便宜主义的适应范围，赋予检察机关更大的起诉裁量权。具体内容包括建立暂缓起诉制度和进一步完善不起诉制度。
1．关于建立暂缓起诉制度。
暂缓起诉，是指对于应当起诉但情节轻微的刑事案件，根据犯罪嫌疑人的性格、年龄及境遇、犯罪后的情况等，如果不提起公诉更有利于维护社会公共利益和感化、矫正犯罪嫌疑人的，经犯罪嫌疑人同意，检察机关可以要求犯罪嫌疑人在规定的考验期内履行一定的义务，暂时不予起诉的制度。暂缓起诉并不意味着诉讼的终止，如果被暂缓起诉人在考验期内不履行规定义务或有其他犯罪行为的，检察机关要依法提起公诉。
根据我国的公诉实践，参考德国、日本等有关国家的立法，在我们国家建立暂缓起诉制度，应考虑以下几个因素：（1）适用范围。依照刑法可能判处案件范围，避免因建议过多而出现负面效应。第三，宽严相济的原则。量刑建议应当贯彻国家的刑事政策，对具有从重或者从轻、减轻处罚情节的，都要在建议中有所体现。第四，慎重稳妥的原则。量刑建议既要体现检察机关的法律监督职能和监督权威，也要尊重审判权的依法独立行使，讲求建议的最佳效果，严格执行审批程序。
第二，明确量刑建议的适用范围。量刑建议应主要适用于具有下列情形之一的一审公诉案件：法定刑幅度较大的案件、适用普通程序审理的“被告人认罪案件”、适用简易程序审理的案件、未成年人犯罪案件、社会民愤极大的案件和社会关注的其他案件。对于依照第二审程序或者审判监督程序审理的案件，是否提出量刑建议，可以根据实际情况灵活掌握，但是对于因量刑畸轻畸重而提出抗诉的案件，应当在抗诉意见中提出量刑建议。对于涉外案件、危害国家安全犯罪案件不提出量刑建议；对于没有辩护律师的案件、分歧较大的疑难案件，一般也不提出量刑建议。此外，建议判处死刑的，应当慎提、少提。
第三，明确量刑建议的提出要求。量刑建议的提出要注重说理，一般应当说明建议的法律依据、事实根据，有的还要作理论上的阐述。建议判处的主刑必须明确、具体，不得兼跨两个及两个以上刑种，涉及刑期的，可以提出一定的量刑幅度。对于可能宣告缓刑或者免除刑事处罚的案件，建议适用或者建议不适用的，意见应当明确。对于附加刑可以只提出建议适用的刑种而不提出具体的刑期或者数额建议。
第四，掌握好量刑建议的提出时间。量刑建议一般应当由公诉人在发表公诉意见时提出。人民检察院对于不派员出席法庭的适用简易程序审理的案件，可以制作书面量刑建议，提起公诉时与起诉书一并送达人民法院。公诉人根据庭审情况，发现庭前确定的量刑建议不当的，可以当庭作出适当调整，但涉及有期徒刑及以上主刑刑种变化（包括死刑和死缓间的变化）、有期徒刑的刑期发生重大幅度变化或者涉及缓刑、免刑适用变化的，应当依据检察长事前的授权进行调整，检察长未授权的，不再发表量刑建议。被告人、辩护人对量刑建议提出异议的，公诉人应当答辩。
五、建立公诉一体化机制
建立公诉一体化机制，是检察机关上下级领导体制和检察一体化的必然要求，目的是通过建立科学合理的检察机关上下级领导、横向配合和对外协调的公诉运行机制来抗干扰、强监督、促效果。其核心是上级检察机关要根据本地区的犯罪态势和案件难易复杂程度，加强对公诉工作的指导、管理和协调，集中精兵强将对重大、复杂、疑难刑事案件进行审查起诉，这样既能充分发挥上下级检察机关领导关系的体制优势，有效整合公诉资源，形成公诉合力，同时又能够帮助和支持下级院坚持原则、依法办案，有效解决办案中遇到的地方保护主义、部门保护主义干扰等问题，保证指控犯罪和诉讼监督工作的川页利进行。
从理论上讲，公诉一体化机制主要包含三项内容：一是公诉工作中上命下从的领导关系。下级检察机关在履行公诉职责时须接受上级检察机关的领导。检察官服从检察长，下级检察机关执行上级检察机关的决定和命令。二是跨区域的联合公诉活动。检察官执行公诉职务不受其管辖范围的限制，虽然一般应在其管辖区域内执行职务，但如有必要也可在辖区外执行职务，或者请求有司法管辖权的检察官代为进行调查取证、扣押等诉讼活动。三是职务继承与转移权。上级检察机关和上级检察官有权直接处理属于下属检察机关和检察官承办的案件和事项，同时上级检察机关和检察官有权将下属检察机关和检察官承办的案件转交其他下属检察机关和检察官承办。除非受到法律的特别限制。更换检察官时，离任检察官所进行的活动视为接任检察官的活动，不需要像法官更换时那样程序更新。
在司法实践中，公诉一体化主要体现在，一是上级检察机关通过制定某一类案件公诉政策加强宏观指导；二是对下级检察院办理有困难的案件由上级院提办、参办或者依法指定异地办理；三是通过严格的案件审查，依法支持抗诉、提出抗诉等，加大对下级检察院诉讼监督工作的支持力度；四是通过对跨地区案件办理中的组织协调，加强系统内部公诉工作的横向配合；五是整合公诉人力资源，选调优秀公诉人参与办理在一省、一地有重要影响的重大、复杂案件。
总之，在经济全球化、信息网络化的影响下，各国的法律制度包括公诉制度之间也正在互相渗透，彼此融合，取长补短，择善而从。从各国公诉改革的情况看，公诉制度正朝着进一步强化检察官公诉、强化检察机关的司法独立性和集中统一性、扩大检察官的自由裁量权、加强公诉意见对审判的制约作用等方向发展。这一趋势，值得我们在构建社会主义和谐社会的大背景下，发展完善中国特色社会主义公诉制度过程中予以高度重视、理性分析并结合国情合理借鉴。
张仲芳
《人民检察》第23期（总第466期）