检察机关办理自侦案件接受制约制度的完善

王希胜律师

摘 要：检察机关在自行侦查案件时所存在的违法问题能否得到有效的纠正和制约，仅靠自己内部的制约机制不能有效的控制和杜绝，所采取的一些内部监督制约制度，也不能够保证监督到位，因此需要完善。完善的措施可以有四个方面：一是应当立法规范人民监督员制度，二是同步录音录像应当由其他机关作为录制主体，三是内部制约机制中应当设置检察长回避制度，四是完全客观的监督制约机制的设置。
关键词：内部制约机制，制约机制不完善，完善的措施
刑事诉讼法规定检察机关管辖一部分刑事案件，可以自行进行侦查，检察机关内部称之为“自行侦查的案件”，实行这一侦查任务的主要是反贪部门和渎检部门。检察机关在自行侦查案件过程中，执行职务时所存在的违法问题能否得到有效的纠正和制约，长期以来社会各界多有诟病，很多人认为检察机关仅靠自己内部的制约机制不能有效的控制和杜绝违法情况的发生，也有的人持相反的意见。从法律规定上来看，人民检察院似乎是对所有涉法的部门都可以进行“监督”，但实质上从司法实践中来考察，仅仅是对刑法、刑事诉讼法等有关问题在履行监督的职责。就刑事方面的监督来说，主要的是对公安、法院的司法活动进行监督，对此检察院作为两个司法部门进行诉讼的中间环节，可以说是比较好的履行了对两个机关的监督职能，那么对于检察院自己进行侦查的案件，是如何履行监督职责呢？所采取的一些内部监督制约制度，是否能够保证监督到位呢? 笔者注意到检察机关为了保障内部监督制约制度的正确实施，为了应对社会各界对检察院自行侦查案件时违法办案问题的质疑，制定了案件内部制约机制、人民监督员监督制度、重点案件督察制度、同步录音录像的方法措施。司法实践证明，检察机关这些自己监督自己的措施是不得力的，并不能根绝违法办案问题的发生。并不是说这些措施本身有问题，关键是这些措施是由人来执行的，人在执行这些措施时会因为认识上的差误出现偏颇，进而违背了立法者的本意，走向了相差甚远的轨道，笔者现就检察机关自侦案件接受监督制约制度所存在的问题及其完善讨论如下几个观点。
一、应当立法规范人民监督员制度
目前的人民监督员制度不能有效的监督检察机关自行侦查案件的侦查活动，这是人们的共识。自人民检察院重建以来，检察院在自行侦查案件的过程中，出现了一些违法违纪的问题，甚至有刑讯逼供的事实发生，所暴露出来的违法手段与其他执法机关相比并不逊色。鉴于人大代表对此的质疑，检察院提出了由人民监督员来监督自行侦查的案件在侦查过程中是否有违法行为的措施，制定措施的本意是为了阻止侦查中违法行为的泛滥，但在司法实践中证明，这种措施并不能防止违法行为的漫延，原因主要有这样几个方面：一是人民监督员的监督行为与法无据，不能保证提出意见的合法地位。人民监督员是检察机关自己决定实行的一项措施，没有经过全国人民代表大会的法律许可，根据法律规定，人民检察院的检察权不受其他国家机关和团体及个人干涉，人民监督员“师出无法”没有相应的法律地位和法定的职权，人民检察院组织法所规定的“检察权不受任何机关、团体和个人的干涉”与人民监督员的行为就有些相悖离，似有通过“合法”的程序来干涉人民检察院的检察活动之嫌。有人会说：人民监督员的行为不是干涉人民检察院的检察活动，因为是人民检察院决定允许的，所以不是一种干涉行为。这种意见确实值得商榷，检察权的行使是宪法赋与人民检察院的权利，如果要改变这种状况，必须有人民代表大会修改宪法和授权，否则的话任何一个团体和机关都可以自己制造出一个理由，来随意改变宪法的规定进行"自我监督"，从而排除其他合法外来机关的监督。比如说人民法院就可以以此为理由，自己选定一些人进行 "合法监督"，从而否定和抗衡人民检察院的依法监督，很显然这种自已选人监督自己的作法是不符合宪法规定的行为，会让人产生故意制造出理由来决定自己的"监督"行为，达到合乎自己要求的表面监督目标，进而掩盖应当受到监督的事实。按照检察院现时规定的人民监督员可以参与的检察活动来看，人民监督员提出监督意见后，人民检察院就必须得有操作性动作和答复，也就是说人民监督员的监督意见是可以影响人民检察院执法行为的，这显然是参与了人民检察院的执法行为。在此时是否有经过自定的"合法的程序"来干涉人民检察院的检察活动之嫌呢。只不过是这种干涉是没有宪法根据的。二是人民监督员的道德修养不能够完全适应提出监督意见的要求。如果人民监督员能够提出合乎法律的、公正的监督意见，就应当是有崇高道德素质的公民。但是就目前人民监督员的组成来看，只是一些由人民检察院自己选定的社会各界人员，在现时的社会条件下，没有经过相应的憐选程序、也没经过一定的道德修养考察所挑选出来的人，就让其参与人民检察院的检察活动，提出监督意见，很难保证人民监督员的道德素质达到了能够公正提出监督意见的要求，可以想见，一名经过各种选拔程序走到检察岗位上的检察官，都不能保证他的执法行为是公正的，还需要他人来进行监督，那么一个非经合适选拔程序的人民监督员，如何能保证在行使人民检察院赋予的参与检察机关诉讼活动的权力时能不偏不倚，公正廉明呢？如果他是在受到亲朋好友的左右，或者是为了某种利益的驱使而提出了“监督”意见，那么我们将如何来应对呢？人民检察院是否还要审查人民监督员提出来的监督意见是否合法、合乎情理呢？如果是那样的话，岂不是反监督的行为。在司法实践中，即无法保证人民监督员不会为左右其思想的人代言，也不能保证其不按照检察院的要求人云亦云。可能有人会认为：这是对人民检察院的不信任，我们应当充分的信任人民检察院的选择，人民检察院所选任的，就肯定是道德高尚、品行可靠的可信赖的人。如果这样的观点能够成立，那么人民检察院的工作人员都是经过多种程序选拔的，比人民监督员的选任程序要严格的多，那为什么还要人民监督员加以监督呢？笔者认为，这并不是对人民检察院的不任信任，而是这种“自己选择监督自己的人”的程序不可能完保证所推选出来的人民监督员都能达到胜任监督工作的道德素质，因而也就不能保证监督结果的司法公正性。三是人民监督员的最低法律造诣不能保证提出监督意见取得实效。人民监督员是深入人民检察院内部进行监督的人员，其提出的监督意见应当是中肯的有用的，是能够被人民检察院接受的，是可以起到监督作用的。因而人民监督员就应当是有一定法律知识的公民，如果他们不需要相当的法律造诣，提出来监督意见的依据从何而来；如果其提出来的监督意见可有可无，只是为检察机关充装门面，那还要人民监督员干什么呢？岂不是在浪费国家的诉讼资源和纳税人的钱。有人认为：人民检察院应当向人民监督员讲解有关法律规定，使他们明了法律规定后再作出监督意见，假如是这样的话，检察机关已经认识到自己的行为是错误的，是应当纠正的，不去纠正，却要走一遍人民监督员的监督程序，有何必要呢？人民监督员连法律是如何规定的都不明确，是按照检察院的工作人员讲解的法律去提出监督意见，如果被监督的人民检察院故意提出有利于自己的法律依据，而隐瞒了不利于自己的法律，那人民监督员岂不是会提出来相反的不符合实际的监督意见，又怎样去监督检察院的错误结论呢？司法实践中人民监督员时常是唯检察院的言论是从，没有自己的主见，正是因为如此造成的。综观人民监督员的制度实行以来，全国检察机关没有哪件案件是因为人民监督员从中发现了问题，提出了监督意见而得到了纠正。可能有人会说，设置这个监督程序不一定所提出的监督意见都得到采纳，才能认为合理和适用，没有纠正个案也能起到监督作用。笔者确实不敢赞同这样的观点，如果说提出的监督意见都被采纳那是不现实的，也是不客观的，那么总得有一定比例的或者是一定数量的监督意见是成立的，才能体现出监督的效果和证明设置这个程序的必要性。假如说这个程序在实践中没有起到任何的监督作用，要么是被监督对象做的完全合乎法律要求，要么就是根本没有必要设置这个程序。四是人民监督员监督信息的来源不能保证其监督的及时性。人民监督员平时不在人民检察院工作，又不是业余侦探，不可能每时每刻关注检察机关的活动，其了解的涉案事实大多是接到群众反映或者是亲朋好友的传闻，人民检察院不会邀请人民监督员直接参与侦查工作，那是法律所不充许的，而发生问题和受到质疑的正是侦查的环节，恰恰在这个诉讼环节上检察机关诲莫如深，是隐密的，不愿意公开的，当人民监督员获得信息时，大多数已经时过境迁，对检察院的侦查活动提出监督意见也只能是望洋兴叹。
笔者认为：人民监督员制度如果可行，应当进行完善，应当摒弃现行的由人民检察院自己选挑人员的作法，改由人民代表大会选任。立法确定人民监督员的选任条件、任期时间、涉案的权利义务，可参与监督检察业务的程序、范围等。人民代表大会是国家权力机关，其授权以后，人民监督员就不再是检察机关“御用”的挡箭牌，而是师出有名、客观的监督人民检察院侦查活动的真正的“人民监督员”。这与宪法规定的人民代表大会监督检察机关的执法活动是相互一致的，也使人民代表大会的法律监督活动名符其实。
二、同步录音录像应当由其他机关作为录制主体
人民检察院另一个监督侦查活动的措施是实行侦查活动的同步录音录像，其目的是为了保证人民检察院的侦查活动合法，监察侦查人员的侦查行为是否违反法律规定，也是为了证明人民检察院在侦查案件进行讯问时没有不合规范的行为，达到监督的目的。司法实践中，同步录音录像的措施无法达到理想的监督目标。原因是各级检察机关均有办案指标和考评标准，完不成相应的指标，达不到要求的办案数量标准，就没有工作成绩。为此，多数侦查人员不是认真地想办法去执行同步录音录像的规定，而是想方设法的研究对策去规避这个措施，实质上都在采取“先审后录”的方法，也就是在传讯犯罪嫌疑人后，先去审讯犯罪嫌疑人，或者是与纪委部门合作，借用双规的时限，取得犯罪嫌疑人供述后，再计算时间进行审讯的录音录像，并不是真正的同步录审。这样的“同步录音录像”并不是制定措施者预想的方法，当然也就不能达到预期的督察目的，起不到任何的监督作用，因而使检察机关的同步录音录像形同虚设，在移送起诉时不敢把它做为法定证据使用，法院在审判中也不把它做为法定证据来看待，原因是，如果要把录音录像做为犯罪嫌疑人初始化的法定证据来使用，首先就要证明涉案的录音录像是“同步”录制的，而不是先审后录的，就要拿出充分的延伸证据来证明录制的过程是“干净、绿色”合法的，因为检察机关不能保证自己的录制过程没有污点和瑕疵，就只能在法庭上直接采用其他证据而忽略这种证据形式。检察机关投入了大量的人力物力，录制出的却是一堆不能做为证据使用的音像垃圾，不仅不能成为杜绝侦查违法行为的见证，反而可能会是侦查违法行为的遮羞布，可见同步录音录像并不能达到理想的监督作用。
另外检察机关的同步录音录像是由自己内设的技术部门录制的，他们同属于一个检察机构，同在一个行政首长的领导下工作，何时录制，是否录制，受限于本院侦查部门，无权独立进行同步录制的操作，当然也不可能达到同步录制的监督目的。
笔者认为：同步录音录像的录制者应当由其他机关来承担。在前述之讨论中我们已经明确，检察机关内部自行录制的方法，不可能保证是同步录制，存在很多弊端。立法确定录制者要有相应的“初始审查权”。所谓“初始审查权”就是录制机关有权审查检察机关所需要录制的对象是否已被讯问过，是否已被采取过不符合同步录制要求的侦查措施，如果确有证据显示检察机关违反了相关规定，录制机关可以拒绝录制，这种权力独立行使不受其他机关干涉。在双方为此发生争议时，为了防止因为争议而错失了侦查时机，录制机关应当先行录制，在录制以后是否做为被录制对象的呈堂证供，是否做为检察机关合法侦查的监督证据，由录制机关以听证会的形式确定，被录制对象、检察机关和其他与本案有关的当事人参加，互相辩论后，由录制机关以少数服从多数的原则决定。考虑到我国目前的司法现状，录制机关可以设在人民代表大会常务委员会，做为日常办事机构。如果为了节省诉讼资源，也可以设在公安机关或者是人民法院。
三、内部制约机制中应当设置检察长回避制度
现时人民检察院案件管理部门所施行的内部制约机制无法起到监督作用。检察机关在内部设立了案件质量管理部门，最高检院又规定了内部制约案件的办案办法，它的基本方法是当侦查部门与其他部门在案件事实等方面发生争议时，交由案件管理部门做出裁决式的意见，再交给检察长审阅决定。我们说这一“机制”不能起到预想的监督作用。众所周知，检察院的自行侦查案件，各级人民检察院的主要领导都是亲自参与指挥，自案件线索的发现、管理到初查以及此后的立案、侦查、逮捕、起诉等阶段，主要领导都要参与意见，在此期间案件管理部门却可以“高明”的发现两个业务部门相左的处理结论，进而进行裁决式的判断，而这个判断还要由早已参与案件各项检察活动的检察长来最后决断，那么检察长能否否定自己先前已经做出的决定呢？如果能够实事求是的否定了先前的错误决定，支持案件管理部门的意见，似乎这个程序起到了监督的作用。如果检察长不去否定自己先前的错误决定，案件管理部门还认为自己的监督意见是正确的，那么又去找谁来裁决呢？其监督制约岂不是纸上谈兵。这种由下级部门去监督检察长纠正自己错误的制约机制，有悖于检察长领导检察院工作的组织原则，当然也不可能达到监督制约的目的。
所以笔者认为：人民检察院的内部制约程序可以修改完善为：当案件管理部门的制约意见与检察长的意见不一致，且各自坚持自己的观点不能统一时，应当由案件管理部门提交检察委员会讨论，讨论时检察长应当回避。之所以要求检察长回避而不需要案件管理部门回避，是因为检察长在先前处理案件的过程中已有过决定意见，其所坚持的是原来的已见，案件管理部门则是监督意见，为防止检察长先入为主的优势地位造成其他成员碍于其权力或情面的影响作出违心的评断，应当要求检察长不参加讨论，由检察委员会的其他成员作出决定。在检察委员会作出决定后，假如与检察长的意见不一致，检察长仍然认为自己的意见正确，可以按照检察院组织法的规定，交由当地人民代表大会常务委员会依法决定。如此修改后可以避免下级部门不遵守组织原则的行为，也可以纠正检察长利用自己的职权固执已见的弊端，维护内部制约机制可以发挥正常的功效。
四、完全客观的监督制约机制的设置
笔者想谈一个终极的完善方法，就是把自侦部门从检察机关分离出去独立设置。一些学者认为，检察院应当保留自行侦查案件的侦查权，只是应当在内部监督制约的机制上进一步的完善和优化。笔者认为，这些专家的观点有失偏颇，人民检察院自行侦查的案件并非只有检察机关进行管辖才能保证惩治腐败，其他部门予以侦查就会劳而无功。鉴于检察机关法律监督职责的约束，社会对自行侦查案件与监督职责之间矛盾的非难，我们为何不去研究一个更加完善可行、客观公正的部门来担负贪污贿赂案件的侦查任务，为什么不去改革现存的不合时宜的机构而非要在原来陈旧的体制上修补呢？我国现行反贪污贿赂的侦查机制，是检察机关自己监督自行侦查案件部门，别人无法插手，客观上形成了“灯下黑”的局面，检察机关之所以要保留侦查部门，不是说其他部门不能担负起相应的任务，而是由于地方政府给予检察机关优惠的经济政策，检察机关可以从中获得经济利益，从而改善检察机关的福利待遇，为了保护这个经济利益而不愿意放弃自侦部门，由此而设计出很多“监督制约机制”去应对社会各界的非难。笔者认为，我们不应当袒护检察机关的经济需求而浪费国家有限的诉讼资源，应当舍弃自身利益而服从于国家利益，彻底变革不合适宜的自行侦查体制，也就是把自侦部门从检察机关分离出去独立设置，这样以来检察机关就可以放下包袱轻装上阵，做为一个客观的法律监督者，不必设置那些无用的、浪费人力物力的制约机制，完全可以象对公安机关、法院那样依法履行正常的监督职责，从而彻底完善监督制约机制，改变自己监督自己的尴尬局面。
上述所陈仅为个人之管见，列举自侦案件存在问题的初衷是为了完善矫枉过正的论据，不妥之处愿意商榷交流。
作者简介：江志华，男，1957年1月出生，辽宁省东港市人，辽宁省东港市人民检察院法律政策研究室主任。主要从事刑法、刑事诉讼法研究。联系电话：0415-6276318。邮编118300，传真0415-6276382。
来源：中国法学网