如何提高检察机关公诉部门的法律监督能力

王希胜律师

【内容提要】检察机关的法律监督能力，是正确履行宪法和法律赋予的各项职责，维护法律统一正确实施的本领。提高法律监督能力，检察机关不仅要从自身出发，提高自身素质，还需要完备的检察监督制度、适当的权力配置。本文主要从加强外部监督的制度建设层面，阐述检察机关公诉部门法律监督的现状，探讨存在的问题，提出提高法律监督能力的建议。
【关键词】法律监督能力 侦查监督 审判监督 个案预防
在我国，监督有多种形式，包括党的监督、人大监督、社会监督和检察机关的法律监督等等，其中，检察机关的法律监督具有重要地位，为了实现社会的公平正义，应当提高检察机关的法律监督能力。提高检察机关法律监督能力，是加强党的执政能力建设和构建社会主义和谐社会的必然要求。
检察机关的法律监督能力，总体来说，就是正确履行宪法和法律赋予的各项职责，维护法律统一正确实施的本领。从检察机关的职能和执法工作的特点来看，法律监督能力应当包括履行检察职能，打击预防刑事犯罪，维护社会稳定的能力；依法打击职务犯罪，促进廉政建设的能力；正确处理群众诉求，化解矛盾纠纷，促进社会和谐的能力；敢于监督、善于监督、规范监督，促进严格执法和公正司法的能力；强化自身监督和制约，严格、公正、文明执法的能力，等等[1]。
对检察机关的法律监督能力，可从多个层面和角度进行分析和评价。本文主要从制度建设层面，从内外两个角度，针对检察机关主要业务部门——公诉部门，阐述检察机关公诉部门法律监督的现状，探讨存在的问题，提出提高检察机关公诉部门法律监督能力的建议。
提高检察机关公诉部门法律监督能力，公诉部门固然要从自身出发，提高自身素质、增强自身能力，但更需要完备的检察监督制度、适当的权力配置。缺少完备的检察监督制度，即使我们切实提高了自身素质，也难以从实质上提高法律监督能力[2]。制度是法律监督能力提高的基础和前提，因此，本文选择从制度层面以及外部角度来阐述如何提高公诉部门法律监督能力。
提高法律监督能力，对于检察机关的公诉部门而言，主要就是更加充分地履行各项检察职能，加强内部监督和外部监督。内部监督分为上级部门对下级部门的监督、同级其他部门的监督和本部门办案组之间的监督，等等。笔者认为，检察机关内部上下级之间、同级各部门之间、不同承办人之间的监督工作机制和办案模式相对已较成熟，如重大案件的汇报制度、备案制度等，已达到了提高干警办案水平、加大诉讼监督力度的目的，在此不再赘述。外部监督主要就是对司法机关的监督，即对公安机关和审判机关的监督。外部监督还需延伸到个案预防职能上，对个人进行法制教育，对单位进行法制宣传等。
一、加强对侦查机关的监督
要加强对侦查机关的监督，主要就是通过积极正确履行审查起诉职能，对其侦查活动进行监督。
（一）公安机关在侦查活动中存在的问题
1、案件审查不细致
主体审查不细致。尤其针对16周岁上下的犯罪嫌疑人涉嫌普通刑事犯罪时，当户籍证明、医院出生证明、证人证言等多份证据互相矛盾时，公安机关往往不进一步审核，直接采纳最有利证据，只向检察机关提供片面证据，按照年满16周岁移送审查起诉。这种错误做法，不仅浪费司法资源，而且极易造成错案。
书证材料审查不细致。如我部门办理的徐某职务侵占案，47笔账目材料中，28笔账目材料采购单总额、发票总额均不相符，且有明显不合理的改动，如101元将1改为4成了401元、51元中间加0成了501元等，改动笔迹与犯罪嫌疑人笔迹明显不同，甚至用笔颜色都不同。公安机关仍将其作为证据材料移送审查起诉。
2、卷宗材料不规范
起诉意见书书写不严谨，有的案号与犯罪嫌疑人人数不符，有的犯罪嫌疑人姓名前后不一致，有的犯罪嫌疑人涉嫌罪名前后不一致，有的强制措施书写前后矛盾，还有其他细节问题，如嫌疑人性别、年龄、籍贯等与实际情况不符等等。
犯罪嫌疑人另案处理情况不明，未附相关材料，未说明进行了何种处理，既没有进行通缉也不曾受过其他审判，不知其处理结果。
3、赃物移送不力
赃物移送不及时，扣押清单不附卷。有不少扣押清单未附卷且适用简易程序的案件，法院已判决，相关赃物才刚移送至检察机关，之后法院常拒收，导致赃物滞留。
赃物移送范围不明确。对赃物往往不甄别，一律移送检察机关，导致不少赃物往返移送，浪费司法资源。
4、强制措施适用不力
适用取保候审标准不一。有的案件情节较轻，刚达到起刑标准，犯罪嫌疑人认罪态度也很好，仍被逮捕。有的依照法定刑，犯罪嫌疑人应被判处三年以上有期徒刑，却被取保候审。
脱保现象严重。取保候审的犯罪嫌疑人在审查起诉阶段脱保情况时有发生。2007年1月到10月，我院公诉一处共有案件14件15人脱保，同比分别上升233%和188%。有的犯罪嫌疑人确系逃跑，但有的犯罪嫌疑人是根本不知未经批准不得离开所居住市、县的规定，去外地打工、求学后被通缉，甚至是七八年后被抓获且被重判，不仅浪费司法资源，也有失公平。
5、补充侦查不力
补侦材料写明无法补充相关材料的并不少见，有的确系失去了有利侦查时机无法补充，但有很多是公安机关不愿去补侦，怕补侦材料对己不利，怕补侦耗费时间精力，或自认为没有必要补侦。他们往往将时间投入到立新案中，对于补侦就写工作说明来应付。于是，造成了在审查起诉阶段，公安机关积极性低、检察机关忙于补侦的现象。
（二）存在问题的原因
1、公安机关接受监督意识淡薄，被动接受监督甚至不屑于接受监督，其责任意识有待进一步加强，工作方式有待进一步改进。
2、检察机关监督意识淡薄，尤其是对于卷宗材料不规范、赃物移送不及时等问题，认为并不直接影响案件定性，很少追究。
3、公安机关与检察机关对案件标准把握不一致，公安机关有推托之嫌。只要案件达到其内部质量标准顺利移送起诉后，公安机关普遍认为自己任务已经完成，即使检察机关发出补充侦查书，除非对案件定性有决定性影响，否则补侦材料写明无法补充相关材料的并不少见。
4、检察机关监督方式单一，使得公安机关的违法行为不易被发现。一直以来，公诉部门对侦查活动的监督，主要是通过对公安机关移送的案卷材料进行审查，决定是否提起公诉，并通过讯问犯罪嫌疑人、询问关键证人，对公安机关侦查活动的合法性进行监督。但是，这种主要依靠书面审的监督形式，属于程序性监督、事后监督，影响监督职能的有效履行，使得公安机关的违法行为很难被发现，即使被发现也很难取得确凿的证据。
5、检察机关监督手段不力，没有权威性。检察机关法律监督权没有强制力，无法对被监督者产生约束力。即使发现了公安机关的违法行为，检察机关主要也只能运用发送纠正违法通知书的形式，来纠正被监督机关的严重违法行为。《中华人民共和国人民检察院组织法》第十九条[3]、《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十六条[4]、第二百二十四条[5]等对纠正违法做了规定，但是，并没有规定被纠正机关反馈不及时或无反馈的法律后果，即法律监督权变成了一种建议权，缺乏制裁手段和制裁机制，其最终实现实际上依赖于其他有权机关的决定或者裁判[6]。监督反馈不及时甚至监督无反馈，并不会受到任何惩戒，因此，法律监督权在此被虚置。此外，对于公安机关强制措施适用监督也不力。除逮捕以外的强制措施适用，公安机关可自行决定，即使逮捕，公安机关也可直接变更，只需通知检察机关即可。这样导致检察机关根本无法对公安机关该项活动进行有效监督。
（三）现行制度下的解决方法
如果不改变现状，容易导致公安机关侦查功能严重缺失，检察机关公诉部门难免压力过大、负荷过重，而且有越权之嫌。在现行制度下，就加强对公安机关的监督，笔者提出以下制度建议供参考：
1、促成公安机关完善案件考核机制，由公安机关、检察机关共同拟定考核标准，由检察机关行使部分考核权。考核标准制定要全面，要着重考核案件质量，不能片面追求立案数，要着重提高案件质量。要将退回补充侦查事项、强制措施适用、赃物移转、法律文书等多个事项均纳入考核范围，且由检察机关出具考核意见。
2、完善对公安机关的监督机制，形成定期反馈制度，就具体个案或类案办理情况、侦查中存在的问题等定期通报，将监督落到实处。
3、强化主动监督意识，监督方式多元化。改变以往着重进行书面审的做法，改静态监督为动态监督、改事后监督为过程监督、改结果监督为过程监督；强化主动监督意识，主动到发案单位进行实地调查、必要时自行调取关键证据。我部门办理的徐某职务侵占案就是承办人主动到发案单位进行了实地调查、自行调取了关键证据，重新核实了所有账目并询问了关键证人，才最终识破了这起修改多笔账目材料、伪造重要书证的案件。
（四）根本对策
笔者认为，要想从根本上解决现存问题、加强对公安机关的监督，还须做到以下两点：
1、制定相关制度，赋予检察机关对公安机关强制措施适用的监督权，明确检察机关监督权的行使方式、违反的法律后果等，形成真正意义上的制约关系，才能提高监督的有效性。
2、改革现有管理模式，引入公诉引导侦查的工作机制，明文规定检察机关公诉部门介入侦查活动的范围、权限、责任承担等，以提高司法效率，减少侦查干扰，更好地履行法律监督职能。
二、加强对审判机关的监督
检察机关是国家法治体系的重要组成部分，是保障公平正义的重要防线。而诉讼监督则是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，对于防止违法裁判、切实维护公民合法权益具有重要意义。
（一）审判活动中存在的问题
1、检察长列席审判委员会制度不健全
对检察长列席审判委员会制度一直有很多争议。这项制度的实施，似乎是审判机关迫于压力做出的妥协，与此同时检察机关也做出了让步，即仅在很有限的范围内经审判机关邀请方可列席。
2、延期审理制度不规范
迟到的正义非正义，诉讼效率对被告人至关重要。案件无由久拖不决，不仅消耗司法资源，而且有失公平，不利于保障被害人、被告人的合法权益。
3、适用法律标准不一致
法官自由裁量权较大，判处刑罚差别较大。同样的犯罪事实，被告人户籍地在北京就能被判处有期徒刑缓刑，户籍地在外地就会被判处有期徒刑实刑。更严重的犯罪事实，仅因退赔了损失，就能获得更轻的处罚。如我部门办理的王某合同诈骗案和韩某、宋某合同诈骗案，同为通过冒充房主、签订房屋出售或租赁合同的方式，骗取被害人现金的犯罪事实，王某作案一起、骗取1万余元，被判处有期徒刑一年六个月；韩某、宋某作案五起、骗取10万余元，仅因退赔损失，被判处有期徒刑三年缓刑三年。
（二）存在问题的原因
1、审判机关接受监督意识不强，认为自己是最后的司法环节，是最重要的司法机关，被动接受监督甚至拒绝接受监督，其工作态度有待进一步改善。
2、检察机关监督意识淡薄，对于审判机关延期审理，即使认为毫无理由，也出于维护检察机关、审判机关的良好关系，并不追究。
3、检察机关抗诉不力。尤其是对于事实认定一致刑期认定差别不大、罪名认定不一致但量刑相同等案件，认为并不严重违反公平正义，很少抗诉。
4、检察机关除抗诉外的其他监督没有权威性。我们必须认识到，除了抗诉能够在一定程度上体现监督的权威，其他针对审判机关的违法行为的事后监督，主要采用发送纠正违法通知书的形式，对被监督对象没有必要的约束力，检察机关的法律监督权仍被虚置。
（三）现行制度下的解决方法
1、充分发挥检察长列席审判委员会的作用，适当扩大列席事项范围，充分交流双方观点，增进检察机关和审判机关之间的沟通，促进检察机关和审判机关在犯罪预防等方面的合作，共同致力于中国法治事业。
2、促成审判机关规范延期审理制度，明确延期审理事项的具体范围、事由、程序等，并形成反馈机制。
3、完善对审判机关的监督机制，形成定期反馈制度，就案件所涉及的法律问题定期交流意见、就审判中存在的程序问题定期通报等，将法律监督与实际工作紧密结合。
4、加大抗诉力度，上级院加强对下级院抗诉工作的支持，对于事实认定一致刑期认定差别不大、罪名认定不一致但量刑相同案件也要抗诉，以规范审判活动，维护司法公正。
（四）根本对策
要从根本上提高检察机关对审判机关的法律监督能力，还须制定相关法律条文，明确规定具体的监督措施及其法律后果，赋予检察机关对违法行为的有效处置权。我们应多渠道、全方位强化诉讼监督职能，才能维护司法权威，为社会创造和谐公正的司法环境。
三、法律监督能力的延伸——加强个案预防职能
侦查监督、诉讼监督是公诉部门法律监督的重要组成部分，但要化解矛盾纠纷、促进社会和谐，仅仅就案办案是不够的，公诉部门的法律监督还需延伸到个案预防职能上，具体落实到对个人进行法制教育、防止其再次走上犯罪道路，对单位进行法制宣传、帮助其整章建制堵塞漏洞等。
预防职能是检察机关各业务部门都应当具有的职能，公诉部门也不例外。我们应利用自身优势，开展好个案预防工作。例如，针对未成年人犯罪，在学校开展法制教育，建立犯罪预警机制；针对职务犯罪，与相关部门座谈、向单位发送检察建议，助其改进管理机制，弥补管理漏洞。但是，并不是所有的单位都会积极配合。对检察建议不理不睬的单位并不少见，不仅影响了预防工作的开展，还损害了检察机关的权威形象。因此，应明确相关法律规定，赋予检察建议明确的法律效力，使检察建议充分发挥其作用。
检察机关公诉部门履行法律监督职能，就是要在办理案件过程中，坚决纠正公安机关、审判机关违反法律规定的行为，维护法律公平正义，同时全面保障被告人、被害人等人的合法权益，帮助发案单位发现管理漏洞、改进管理机制，体现司法人文关怀和司法文明，为推进依法治国、构建安定团结的和谐社会做出检察机关应有的贡献。
要更好地履行法律监督职能，就必须提高法律监督能力。要提高法律监督能力，就必须建立完备的法律监督制度，强化监督手段和监督效力。公诉部门应进一步强化法律监督这个工作重点，加强对侦查机关、审判机关的监督，强化个案预防，通过履行法律监督职能服务社会，努力实现办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
注释与参考文献
[1]摘自最高人民检察院检察长贾春旺2005年讲话“加强法律监督能力建设推动检察工作深入发展”。
[2]参见华关根《强化检察监督机制，提高法律监督能力》，载《犯罪研究》2005年第5期第60页。
[3]《中华人民共和国人民检察院组织法》第十九条规定：“人民检察院发现刑事判决、裁定的执行有违法情况时，应当通知执行机关予以纠正。人民检察院发现监狱、看守所、劳动改造机关的活动有违法情况时，应当通知主管机关予以纠正。”
[4]《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十六条规定：“人民检察院在审查批准逮捕工作如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”
[5]《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十四条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”
[6]“刑事法律监督权的最终实现实际上依赖于其他有权机关的决定或者裁判，缺乏强制力，如果遇到监督对象表面上接受纠正而实际上不接受，或者根本不予理睬时，往往束手无策。”参见陈坚《刑事法律监督制度的立法完善》，载《法学》2006年第8期第138页。
作者介绍：王爱霞 北京市西城区人民检察院。
来源：中国法律信息网