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贪污贿赂案件初查的界定与实施

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发表于 2012-4-13 15:14:32 | 显示全部楼层 |阅读模式
贪污贿赂案件初查的界定与实施
8 a9 R% N0 T: Z0 k 贪污贿赂案件初查作为立案前的审查和调查,是决定“破案”的关键。在案件线索质量不齐、初次讯问时间严格限制、办案难度增大等因素较大程度影响反贪污贿赂工作的数量、质量、效果的情况下,研究如何有效开展初查、强化初查的管理,如何通过初查带动反贪污贿赂工作深入开展,具有非常重要的现实意义。/ ]" w( V, a; m0 _0 Y0 _+ ?, |  f
一、贪污贿赂案件初查概念的界定
. O7 a, ^% h- V- D- L( e! }" p “初查”一词最早出现在1985年1月召开的第二次伞国检察机关信访工作会议文件中,文件谈到,“信访部门比较适合承办部分控告、申诉案件立案之前的‘初查’,以便能够为职务犯罪侦查部门提供准确性高一些的案件线索”。此后,高检院1990年11月24日印发的《关于加强贪污贿赂案件初查工作的意见》指出,“初查工作是对贪污、贿赂案件线索立案前的审查”。从大多数论者观点以及实践做法看,初查不仅是对贪污贿赂等案件线索立案前的审杏,还包括相应的调查。
' C8 S0 l: M8 e% c9 C- R# p 在早期,人民检察院的举报中心和侦查部门都可以开展初查,但侦查部门承担绝大多数案件线索的仞查,举报中心则主要对四类举报案件开展初查。但根据刑事诉讼法,举报部门只能对线索进行“审查”,并没有进行初查的法律规定。2009年4月8日通过的修订后的《人民检察院举报工作规定》第三十条规定,“举报中心对性质不明难以归口、群众多次举报未查处的举报线索应当及时进行初核,查明举报的犯罪事实是否存在,是否属于本院管辖,是否需要立案侦查。”由此,举报中心的工作用“初核”来定位,以期与“初查”有所区别,使初查的任务集中由侦查部门承担。与初核比较,侦查部门的初查具有以下特点:
* r5 T( O0 k& E( i6 w 第一,初查的主体是侦查部门,贪污贿赂案件初查的主体为反贪污贿赂工作部门。初核的主体是人民检察院举报中心。) z3 K8 X1 Q+ a% B+ m
第二,初查的对象是侦查部门所有待查的案件线索,其中包括侦查中自行发现的案件线索。初核的对象为举报线索。根据《人民检察院举报工作规定》,举报初核的对象不是全部的举报线索,而是其中的一部分。这样,大量举报线索还是要移交侦查部门初查,侦查部门初查的任务仍然十分艰巨。& s+ m5 U: Y0 X0 N! B
第三,初查的任务是通过初步调查,取得必要证据,以证明案件事实是否存在,是否有必要立案侦查。举报初核的任务是为了确定举报是否存在,是否属于管辖范围,并进一步判断被举报人是否涉嫌犯罪及其可能性大小,进而确定是否有必要立案侦查。7 W* N2 t3 I7 S* l: \- L
第四,初查包括对案件线索的审查以及相关调查。其具体内容包括案件材料审查、初查计划的制订与执行、询问证人、调取证据、收集和整理材料等。初核的内容也包括审查和初步调查,但是比初查的内容明显要少,仍然包括询问证人和收集部分证据等。
# L9 K+ K8 T8 e& Z% P2 W5 O; t& w 第五,初查方式灵活多样,可以明查暗访,也可以搞内查外调、召开座谈会等。由于初查阶段还没有进入刑事诉讼程序,可以进行询问和调取有关材料,一般不宜采取拘传、拘留等强制措施,不能查封、扣押、冻结财产。+ ^) G* r! X: _% ~: _, t
第六,初查对直接立案侦查负责,初核对向侦查部门移送案件负责。经过初核的举报案件,即使认为有直案侦查必要,一般也要经过侦查部门的重新审查和调查,并不意味着马上要立案侦查;经初查发现有立案侦查必要的,则很可能立即付诸执行。
9 {- d* i& z4 L1 s$ k! h 二、贪污贿赂案件初查的组织管理
0 U( k. A0 m5 _5 u4 w+ F* F/ J 对贪污贿赂案件初查的组织管理可以归结为两个主要方面:一是对个案初查的管理,二是对初查整体工作的管理。$ e0 H3 E( l7 W1 m5 @, W5 M3 P
对个案初查的管理实际上是办案人员的自我管理,即承办人员对所办个案线索分析、审查,初查计划制订、执行,证据的取得与固定,研究得出初查结论,案卷材料的管理等方面的管理与控制。如果案情简单,那么管理较为简单。如果案情复杂涉及多人多案,就要复杂一些,需要统一组织、指挥、控制。与个案初查的管理相对应的是初查工作的组织管理,主要包括案件线索的统一管理,调查活动的组织、管理,人员的组织、调配等方面。
0 }  o4 c/ g& h- N, [ 对初查工作的整体管理就是要置身反贪工作大局,以凸显初查的价值为目标进行管理。具体为,根据反贪工作的总体要求,将初查管理放在反贪工作整体格局之中,放在初查、立案、侦查的立体结构中,强调初查为侦查这一中心任务服务的理念,通过线索审查、培育、管理,初步调查的控制,以涉案法律审核为保障,切实发挥初查的龙头作用,形成“初查为先导,侦查为主体,管理为基础,法制为保障”的基本管理模式。
1 q+ R. i3 [. U* A 初查工作的组织管理过程中应抓好两个重点内容:一是案件线索的统一管理,二是调查的控制与管理。个案初查的管理,初查人员的组织与调配,调查的配合与协调,情报的取得与运用等都应服务、服从于这两个主要方面。初查工作的组织管理应形成“分散调查,统一管理”的格局。所谓“分散调查”,即初查由不同的承办小组分头实施,分别开展;所谓“统一管理”,即形成对案件线索的统一把握,统一控制。在实践中,尤其应当重视线索的统一管理,可以由专门部门或小组来承担这一任务,由反贪部门主要领导负总责。另外,应定期对初查工作开展效果评估,及时自我调整,确保流程通畅,高质高效。同时,应当严格监督,及时纠错,强化纪律,责任到人,避免出现违法违纪问题。5 K( E" a4 _- U( {2 m& R5 \% ?0 S( S  i
三、有效开展初查应注意的几个问题
' E% S+ a2 b  E# L 虽然初查住有效突破案件、打击犯罪和保障人权方面具有上述优势,但开展不当也容易带来不少问题。根据多年的实务经验,笔者认为,有效开展初查应特别注意把握下面三个问题:4 X8 a9 r+ B/ |  E- ^% B
(一)妥善掌握贪污贿赂案件的初查程度6 ?0 I- K- e& X
初查程度指初查案件线索所应达到的程度。初查程度的含义实际上存在两个方向的选择:一是指初查向侦查有效过渡的最佳切换点,即从初查向侦查的过渡;二是指查清案情并据以断定不符合立案条件而不需调查的终结点。初查程度的深浅,直接影响后续侦查的成败,初查不到位,线索不清,会使侦查障碍重重,而初查超过适当程度,就可能过早暴露侦查意向,打草惊蛇,劳而无功,所以掌握好从初查到侦查的“度”成为初查的关键所在。实践中,初查的程度表现为动态的“度”,可以从以下方面来把握:( m/ M; _' E3 o  N* _- x/ |( N% ^
首先,根据法律标准,初查作为立案前的调查,开展程度应该以立案为限度,这是控制和把握初查程度的根本依据。根据刑事诉讼法,立案必须具备以下两个条件:一是存在犯罪事实,而非一般违法事实;二是该犯罪事实需要追究刑事责任。前者是事实条件,即有依照刑法规定构成犯罪的行为发生。有犯罪事实发生是指有一定的证据证明犯罪事实确实存在,而不是随意猜测和主观臆断,犯罪的过程、情节、动机、目的等内容,不必在立案前全部查清,案件的证据也不必全部取得。后者是立案的法律条件,只有犯罪事实存在并不符合立案条件,还必须具备法律上规定的应当追究刑事责任这一条件。初查工作的主要任务应是为了验证案件线索是否满足立案条件,只要取得证据能够证明案件发生,并且能够证明所有举报事件中有一件确实发生就可以了。, i0 n$ y+ T2 X3 F- [1 P; n  y
其次,依据经验标准,既不能不顾标准任意立案,也不能缩手缩脚,不敢立案,以致贻误战机。对于明显不够立案条件、被举报人不构成犯罪的,初查程度易于把握;对于其他的情形,在实践中可以掌握这样的标准,即初查到有证据证明犯罪嫌疑人的行为已符合立案条件或基本符合立案条件,可以接触犯罪嫌疑人并采取相应的强制措施为止。其中的“已符合”容易理解,但“基本”就不易掌握,应理解为指现有证据不足以证明被举报人犯罪,但是存在极大的犯罪可能性,并且根据这种可能性,可以作出非接触犯罪嫌疑人不可的判断。* I. O- M* o& M. y" Y5 X( l* Y3 s
再次,初查程度并非固定不变,既不能提前设定,又不能以固化的标准予以约束,而应依案情的变化而变化。在实际工作中,应当依据原则性标准,根据不断变化的形势来把握和调整,直到初查结束,实现向立案侦查的转化。+ Y  W: R# }. _: y
(二)恰当选择贪污贿赂案件的初查方式( s# }* u, J3 P8 ?% r" f
初查方式是指初查工作所采取的方法和形式。初查方式多种多样,选择初查方式应从利于办案的角度出发,在充分考察案件线索情况,充分考虑案件来源、举报方式、举报内容、被举报人情况及其社会背景等因素后,作出选择。根据实践经验,主要存在以下方式:
) |! P0 ]7 }% W3 I2 x5 r5 J 第一,简单审查。这是最为简单的方式,即只需对举报材料进行认真审查,如果管辖无误,主体资格具备,作案时间、地点、手段等基本要素存在,基本证据充分固定,不必专门调查即可立案的,可以直接立案,进入侦查程序。: R7 G8 e8 E+ O
第二,指导调查。有些举报案件尤其是单位举报的,虽然事实不很清楚,不易立即着手渊查,但有一定调查价值。如果发案单位组织健全、有力量调查的话,可以由单位为主开展调查,检察机关给予必要指导,由发案单位先行收集、固定被举报人有罪或无罪的证据。实践中,这样的案件线索可以抄转给有关单位,由纪委监察部门具体负责调查。7 h/ h2 O7 _. \
第三,单独调查。对于部分具有调查价值且保密性十分强的重要案件线索,应单独开展调查。
3 w; \) z9 G2 x9 K! F) f, } 第四,配合调查。对于部分单位提供的具有可查价值、单位强烈要求查处的案件线索,可以由检察机关为主,由单位(主要是纪检监察工作人员和其他熟悉案情的人员)配合调查。当然,这种配合只限于去银行核对有关票据、到单位查账以及寻找重要证人等部分场合,而询问证人等活动仍应由检察人员单独进行。单位控告的绝大部分罪案线索可以采用这种方式初查。
/ z+ h, G, V$ G3 u& n 第五,联合调查。主要是指检察院与其他司法和行政执法部门(可以是其他检察院,也可以是公安局,或者工商局、税务局、技术监督局等),成立联合调查小组,共同开展对线索的初步调查。
$ I$ o7 c4 T8 e1 r (三)严格遵守贪污贿赂案件初查的秘密原则
4 o# m* r; q& j* y 贪污贿赂案件的初查工作一般应采取秘密方式进行,这是初查的秘密性。凶为初查的目的是为了核实案件线索内容,确定有无必要立案侦查。这一过程中,既需要证明犯罪事实是否存在,又不宜令被举报人察觉,并需要保障被举报人的合法权益,采取秘密方式更加适宜,只有在必要时才迅速转入侦查。; i/ p9 F; k4 e
初查秘密进行主要表现为:对于被举报人涉嫌犯罪的有关调查工作只限于一定范围的人员知悉,这一范围就是初查秘密进行的范围。初查的秘密性重点强调初查工作不能泄露秘密,初查人员及配合人员不得以任何借口向他人泄露初查事实以及调查工作的进展情况,以免被举报人直接或间接知悉而影响和破坏初查工作。笔者认为,初查秘密进行的范围应以不使被举报人直接或间接发现自己被调查为前提。这里的直接知悉是指被举报人没有通过中间环节而直接从初查人员、配合人员获得被调查的信息;间接知悉是指被举报人通过中间渠道(如通过第三人传递)从初查人员、配合人员获得有关信息,从而得知自己被调查。应当保证与初查有关的所有信息仅为特定的人员所知悉,完全切断初查信息向被举报人传送的渠道。对于一些配合调查、联合调查、指导调查的案件,可能有单位监察、纪检人员配合的,保密范围应限定在参与工作人员及单位主要负责人等之内,且他们应对案件查处和保密负责。6 {, W: y- {! n
在特殊情况下,初查人员为了秘密调查顺利进行,往往身着便装,以审计人员、纪检工作人员等的身份参与审计、清查、检查工作,直接与被举报人打交道,在掌握基本证据之后,再及时传讯被举报人,取得了良好的效果,真正做到“不动则已,动即成功”。例如,1992年北京市某区检察院受理举报某出租汽车公司经理朱某、副经理吕某涉嫌贪污一案时,承办人员在审计部门的配合下,以审计人员身份到汽车公司查账,查清了案情,而被举报人无丝毫察觉,尔后案件迅速进入立案侦查程序。但在有些情况下,检察机关需要单独初查,不适宜找单位配合,以利于保密。3 p" w0 x4 k' L" U, a2 ?- e
此外,初查在特定时期、场合之下还可以与公开调查相结合,这种结合主要发生在初查向侦查的转折时期。例如1989年,北京市某区检察院受理了某企业举报该厂工作人员唐某、梁某、刘某、任某、王某等人涉嫌职务犯罪一案。经初查,证实上述人员确有重大贪污贿赂嫌疑,遂转入公开调查,对唐某等人采取强制措施,并在该企业开展了一场“反贫污反受贿”的专项斗争,促使8名犯罪嫌疑人在强大心理压力下自首。
8 K# W7 b+ g  t: d$ |* v, U 作者:李卫国 北京市人民检察院第一分院反贪污贿赂局局长' Y9 y5 m7 F% i7 `5 a
来源:《人民检察》2010年第2期(总第566期)
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