论法治理念下的检察机关职务犯罪侦查权

王希胜律师

论法治理念下的检察机关职务犯罪侦查权
陈卫东
根据现行宪法第一百二十九条，刑事诉讼法第三条、第十八条，人民检察院组织法第五条等规定，职务犯罪侦查权是检察机关的一项重要职权。由于涉及到国家权力合理配置和诉讼机制协调运行，围绕职务犯罪侦查权归属与行使方式，以及职务犯罪侦查能力如何提高等问题，仍有进一步探讨的必要。
一、职务犯罪侦查权由检察机关行使的比较优势分析
目前，世界范围内对职务犯罪侦查机构的设置以是否成立专门的工作机构为标准，大致可以分为两类：一类是设立专门的由政府首长负责的独立侦查机构，以新加坡、香港等国家和地区为代表；一类是在现有的司法体制内赋予某一特别机构或某一司法机关行使这种侦查权，包括由检察机关行使，还有的设在立法部门，甚至有的由行政首长、法官和警方人员相结合行使侦查权。前者独立性强，权力范围广，限制较小，打击严重的职务犯罪力度大。但侦查权力过大，潜藏被滥用的危险，且难免机构庞大，增加财政负担。而由原有的法制系统行使特别的侦查权，由于是在已有的权力系统中运作，受到权力制衡机制的制约，权力滥用的可能性较小，而且对司法资源的消耗也不会太高。但是，其查处职务犯罪抗干扰能力较弱，容易受到权力保护因素的影响。上述机构设置各有利弊，但总体而言，职务犯罪侦查机构需要具有一定维护法制统一和排除法外干扰的独立性、行动迅速高效和资源配置优化的统一性、强化查处力度和突出震慑效果的权威性以及反映权力制衡和体现程序正义的司法审查性。以前我提出建立类似于香港廉政公署的机构，现在看来，如周士敏先生所言，我国职务犯罪侦查权由检察机关行使有其有利因素：一是我国检察机关法律地位高，具有相当的排除干扰的能力；二是我国检察机关比较清廉，具有反腐的结构基础。结合公诉理论、世界范围法治国家的通行做法和我国司法实际来看，保留我国检察机关的职务犯罪侦查权也是可行的。具体来看：
（一）是公诉职能的当然要求
公诉是检察机关的基本职能，而公诉以侦查为基础。侦查与公诉的关系为，侦查为公诉服务，公诉统领侦查。为了完成公诉职能，检察机关应享有侦查与补充侦查权。
检察机关的基本职能是追诉犯罪，它应该享有侦查权，这既包括检察机关在审查起诉中认为公安机关移送的“事实不清、证据不足”案件的自行和补充侦查权，也包括对职务犯罪的侦查权。当然，职务犯罪的侦查权不同于公安机关侦查权，它是对国家权力进行制约和监督的行为，是以权力制约权力、以法治权，带有监督执法和司法弹劾的性质。
（二）符合国际上检察制度实践发展趋势
目前，愈来愈多的国家正在赋予检察官以直接立案侦查的权力和指挥警察进行侦查的权力，或者在保留检察机关对普通刑事犯罪可以行使侦查权的基础上，赋予其对官员职务犯罪或智力型经济犯罪等特殊案件直接行使侦查机。
大陆法系国家法律规定检察机关是侦查机关，警察机关只是侦查辅助机关。如法、德两国检察官拥有侦查一切刑事案件的权力。法国刑事案件的侦查权由司法警察（官）、检察官、预审法官行使。在德国，检察官可以亲自侦查，也可以委托受其领导的警察侦查。据德国刑事诉讼法规定，检察院不仅要侦查证明有罪的而且要侦查证明无罪的情况，并且负责提取有丧失之虞的证据。此外，法国和德国检察官具有监督或指挥侦查的权力。如法国检察官有权指挥司法警察和监督预审法官，有权随时查阅侦查案件材料，有权决定继续进行或终止侦查犯罪。德国检察官有权委托或命令警察侦查。对于检察官的委托或命令警察必须执行。
在英美法系国家，虽然侦查权主要是由警察行使，但是检察官的侦查权正在逐步扩大，英国检察机关对重大商业欺诈犯罪等特殊案件拥有专门侦查权。在美国，检察机关既可以协助警察侦破刑事案件，也可以对有关机关调查不充分的案件进行补充侦查，对于一些特别重大的贪污、行贿、受贿、警察腐败、白领犯罪案件，在全国、全州范围内有影响的、公众特别敏感的刑事案件，检察官可以直接立案侦查或调查。美国《联邦法典》第28篇规定，独立检察官在侦查政府官员犯罪案件时，享有充分的、独立的侦查权和提起公诉的权力。
意大利1988年新刑事诉讼法规定，共和国检察官的首要职权就是接受司法警察或其它公民的报案，制作犯罪立案报告和进行犯罪登记决定立案侦查，并有权指挥司法警察开展侦查活动，明确赋予检察官以侦查权。日本从20世纪初就赋予检察官侦查权。日本刑事诉讼法规定：“检察官认为必要的时候，可以自行侦查犯罪”。其自行侦查的案件一般包括公务员的演职案件、重大贪污案件、公司的重大经济犯罪案件、违反选举的犯罪案件以及隐藏很深并且警察难以下手的重大疑难的刑事案件。最近，日本一些高等检察厅还专成立了专门负责此类案件的侦查工作特别侦查部。在韩国，根据韩国《检察厅组织法》的规定，检察官自行侦查的犯罪案件，包括智力型犯罪、复杂犯罪和严重的犯罪，如政府官员，四级以上公务员利用职务犯罪，经济犯罪，毒品犯罪，环境污染犯罪，有组织犯罪，偷税以及警察滥用职权犯罪等。
联合国《关于检察官作用的准则》赋予了检察机关公诉权、调查权和监督法院判决的执行权力三项基本权力。其中第15条规定：检察官应当适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权的，要依照法律或惯例对这种罪行进行调查。
（三）符合我国实际
设置直属中央的职务犯罪侦查机构、或者职务犯罪侦查权交由公安机关、纪委、监察部门等的设计思路存在诸多弊端，而由具有独立宪政地位的检察机关及其专业素养较高、经验丰富的职务犯罪侦查人员行使职务犯罪侦查权具有一定的比较优势。
首先，意在树立职务犯罪侦查权的权威性和独立性，把原先的职务犯罪侦查职能部门调整出检察机关，设置直属中央的职务犯罪侦查机构的设计思路不切实际。一方面，我国职务犯罪侦查权由在权力机关之下的与法院、政府平行的检察机关行使，是由职务犯罪案件较一般犯罪行为的特殊性质及查处难度决定的，是整顿吏治、清除腐败的需要。检察机关通过行使职务犯罪侦查权，可以实现对国家工作人员遵守法律情况的刚性监督，从而保障宪法赋予检察机关的法律监督权能够得到实质性的体现和支撑。另一方面，直属中央的职务犯罪侦查机构其行为往往会脱离诉讼轨道，割断其与检察官行使公诉权、审查批准逮捕权和其他诉讼监督职权有机联系，也有排除法院司法控制的趋向。
其次，由公安机关行使不合适。一方面，身份归属不同。职务犯罪行为主体大多数是政府机关工作人员，而本身属政府行政部门的公安机关缺乏对抗其他政府部门和官员权力干扰的独立性，由其进行侦查效果很难保证。而警察承担着社会治安、交通、消防、户籍管理以及刑事侦查等多种职责，享有广泛的行政管理权，可见警察活动本身就必然是职务犯罪监督的重要对象之～。因此，在警察部门之外建立一个独立的反贪污机构成为国际上的普遍选择。从世界范围看，对以贪污贿赂为主的职务犯罪的调查工作与警察部门分离已成为普遍的发展趋势。另一方面，检、警工作性质和工作对象不同。根据国家权力分工原则和制衡原理，警察的主要职责是负责实施社会治安管理，检察官的主要职责是维护国家法制的统一。由于检察官是法律专业人士，社会地位、法律知识水平远高干警察，因而由有“法律守护人”之称的检察官对担任国家公职的、或是有较高社会地位、掌握一定社会资源和权力的人实施的严重破坏国家法制的职务犯罪行使侦查权，能顺利地实现国家惩治职务犯罪、维护法制统一的需要。再一方面，任职资格和专业素养不同。侦查职务犯罪需要的专业知识也决定了检察官更能准确地把握职务犯罪中的法律界限和政策界限。检察官必须是受过专门的法律教育，参加统一的司法考试，并接受一定职业训练的人才能担任。而警察则不完全需要像检察官、法官、律师那样具有法律专业背景和法律专业知识，大都只是需要具备专业的侦查技能。职务犯罪案件的犯罪嫌疑人一般身居官位，手握职权，社会关系网复杂而具有较强的反侦查能力。所以，侦查人员不但要熟悉法律知识，还要具备相当的其他专业知识，如财会、金融、贸易管理等方面的知识，要掌握很高的侦查谋略和侦查技巧，而这些特点都要求有一个享有独立法律地位的机关，一支具有较高侦查能力，具有丰富打击职务犯罪经验的队伍来侦查这类犯罪。
再次，由纪委、监察部门行使更不合适。因为纪委属于党的机构，不能行使属于国家权力的侦查权。而监察部门也属于行政机关，由其对政府工作人员的犯罪行使侦查权，效果同样很难保证。
此外，多年的职务犯罪侦查实践，使我国检察机关提高了侦查职务犯罪的技能、技巧，培养了一大批具有丰富经验的检察人员。检察机关职务犯罪部门发展壮大、在全国范围内已基本形成了侦查职务犯罪的协调机制。
二、规范侦查行为，完善内外监督
如果从诉讼模式角度考察，粗略的看，职务犯罪侦查程序有弹劾式和行政纠问式两大模式。前者强调限制侦查权力，侧重人权保障，注重侦、控机关和嫌疑人的平等、对抗，法官以中立身份介入控制侦查而具有审判准备性。后者对侦、控机关表示信任而较少限制、权力单向行使，嫌疑人为职权调查对象而具有预备裁判性。我国的职务犯罪侦查模式具有侦控方与犯罪嫌疑人权利不对等、侦查活动封闭性强等特点。因此，要注意在制度设计上协调职务犯罪侦查机制，完善、规制和强化侦查措施，强化职务犯罪侦查权内外部监督制约，提高职务犯罪侦查工作的公信度。
（一）完善和限制侦查措施，保障犯罪嫌疑人的诉讼权利
检察机关对国家工作人员职务犯罪行为的侦查与公安机关对普通公民犯罪行为的侦查本质没有不同，包括查明犯罪的专门调查活动和强制措施，具体有传唤、讯问犯罪嫌疑人，询问被害人和证人，勘验、检查、搜查、调取、扣押物证、书证和视听资料，查询、冻结存款、汇款，鉴定、辨认、通缉等专门活动。但是职务犯罪侦查具有其特殊性，既要强化也要限制。一方面，由职务犯罪的特殊性所决定，职务犯罪大多只能靠言词证据定案，为解决取证难问题，应强化检察机关的侦查手段。职务犯罪大多比较隐蔽，犯罪分子智商高，曾掌握有相关权力、社会关系面较广，反侦查能力较强，应当赋予检察机关相应的侦查措施。另一方面，要注意制约职务犯罪侦查行为中可能存在的随意性，严格执行程序要求等。并在使用侦查手段时，要符合比例性原则，即侦查措施的强度要适当，合法和与其效果之间均衡、成比例，保障犯罪嫌疑人的诉讼权利。要确立和保障律师会见的秘密权、讯问时的在场权、律师的调查取证权。
（二）完善内外部监督，确保法律正确统一实施
1．内部监督：侦查一体化的另一面作用。所谓的内部监督通常会遇到自己监督自己的疑问，但是其自查自纠的作用还是不可忽视的。第一是系统监督。通过工作报告和述职等方式加强检察机关系统内部的自上而下的监督。上级人民检察院要对下级人民检察院工作开展经常性的调查研究，各业务系统要加强本系统的对口业务指导、监督，通过下达和执行各种业务规定，规范业务运作程序，监督下级院业务进展情况。下级人民检察院对立案侦查的大、要案，要及时报送上级人民检察院备案，上级院要及时审查，经常监督大要案的查处情况。上级人民检察院要坚决纠正有令不行、有禁不止的现象，严肃处理检察人员各种违法违纪行为，保障各类监督的有效性。上级人民检察院发现下级人民检察院检察人员有违法违纪行为时，可贵成下级院纪检监察部门查处，必要时，上级人民检察院纪检监察部门可以直接查处。第二是部门制约：一是公诉部门对自侦部门的侦查监督应贯穿于整个案件侦查的全过程，实现即时监督，而不应仅仅停留在侦查终结以后的事后监督上，这样才能保证监督制约的效果。自侦部门与公诉部门及时交流信息，互通有无，实现侦查向后和公诉向前延伸。二是强化举报中心的监督作用，举报中心应专门从事对举报。控告的受理、登记、审查、分流以及对举报线索的跟踪管理与监督。举报中心登记分流到自侦部门的案件线索，自侦部门应将办理情况及时通知举报中心，举报中心负责将举报的查处情况回复举报人，并对重要线索可以对侦查部门进行督办、催办。
2．外部监督：人民监督员制度。检察机关在查办案件时，为加强对某些犯罪事实清楚。证据确实充分、法律关系明确，但由于种种原因的影响，却拟作撤案或不起诉决定等某种终局性处理以终止刑事诉讼程序等行为的监督而建立了人民监督员制度。设立人民监督员制度，一方面是为了寻求监督，填补检察机关职务犯罪侦查权缺乏外部监督的空白；另一方面是为了寻求支持，把人民监督员的正确监督意见化作有力支持，排除干扰，确保法律正确统一实施，维护社会公平正义。从其优势来看，因为人民监督员没有急于求成的心态、错案追究的压力。国家赔偿的负担，其对检察机关直接受理侦查案件的监督具有“中立”性和超然性，能平衡该类案件中原来追诉力量过于强大、控辩力量对比悬殊的结构，使权力格局更为科学、合理，有助于检察机关维持客观公正的立场。从诉讼程序上看，对检察机关直接受理侦查案件进行有效的监督应从立案、侦查。起诉三个环节入手。在侦查终结环节，存在以撤案的方式了结质量不高的案件，或者将应当移送审查起诉的案件予以撤销两方面的问题。在审查起诉环节，存在对质量不高的案件作不起诉处理，或者将应当起诉的案件作不起诉处理两方面的问题。目前，相关规定明确将检察机关直接受理侦查案件中拟撤销案件的、拟不起诉的这两类案件纳入人民监督员监督的案件范围是十分正确的，有利于填补外部监督的真空，消除执法的随意性、不确定性，达到用人民的权力制约检察机关带终局性质的自由裁量权的目的。不过，对人民监督员如何介入、程序如何设计等都要有周到、适当的考虑。
注释：
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来源：《人民检察》2005年第7（上）期