撤回起诉效力三问

王希胜律师

撤回起诉效力三问
万毅
所谓撤回起诉，是指检察机关提起公诉后，发现该起诉实际并不符合起诉条件、不应当起诉的，撤回对该案件的起诉。撤回起诉，作为检察院公诉权裁量性和客观性的体现，为各法治国家刑事诉讼法所普遍认同。我国刑事诉讼法虽然并未明确规定检察机关的撤回起诉权，但是“两高”的司法解释均肯定了检察机关有权在人民法院宣告判决前撤回起诉；更为重要的是，我国刑事诉讼法既已明确赋予检察机关起诉裁量权，那么公诉之提起或放弃，则完全属于检察机关的职权范围，检察机关既然有权在起诉前以不起诉的方式放弃起诉，那么在起诉后，发现案件实际上并不符合起诉条件、不应当起诉的，检察机关当然亦可以撤回起诉的方式放弃起诉，这符合当然解释的法理。因此，实践中我国检察机关行使撤回起诉权并无合法性争议。然而，近年来发生的一些撤回起诉的案例表明，理论上和实践中对于撤回起诉的法律效力，仍存在一些误解，致使实务操作中出现一些违背法理之处，有必要予以探讨。
问题一：撤回起诉后是否还需要作出不起诉决定?
[案例1]在震动全国的胥敬祥冤案中，河南省鹿邑县农民胥敬祥因涉嫌抢劫、强奸罪于1992年4月被逮捕，后被“屈打成招”以抢劫罪、盗窃罪被判处有期徒刑十六年。该案于2005年1月被河南省高级法院裁定发回原审法院鹿邑县法院重新审理。后河南省人民检察院指令鹿邑县检察院申请撤回起诉后，鹿邑县法院裁定准许撤回起诉。此案撤回起诉后，检察机关对胥敬祥作出了存疑不起诉处理。
该案引发的相关问题是检察机关在作出撤回起诉的决定后，是否还需要再对被告人作出不起诉决定?笔者认为，从法理上讲，撤回起诉权作为公诉权裁量性的体现，性质上本属不起诉权在审判阶段的延伸，因此，撤回起诉决定，与不起诉决定具有相同的法律效果———禁止再次起诉。对此，《人民检察院刑事诉讼规则》第三百五十三条明确规定：撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。《关于执行若干问题的解释》第一百一十七条也规定：人民法院准许人民检察院撤诉的案件，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理。这表明，撤回起诉决定的效力与不起诉决定的效力是完全相同的，撤回起诉决定书，即相当于不起诉决定书。既然撤回起诉决定已经具有了不起诉决定相同的法律效力，那么，检察机关在作出撤回起诉的决定后，就完全没有必要再对被告人作出不起诉决定，否则，相当于对同一被告人反复作出了两次不起诉决定，反倒影响了司法文书的权威性。
问题二：撤回起诉后还能否退回公安机关补充侦查?
[案例2]2011年1月，河南禹州市农民时建峰因在8个月内套用假军车牌照免费通行高速公路2361次，偷逃过路费368万余元，被平顶山市中院一审以诈骗罪判处无期徒刑。后平顶山市中院以该案出现“新的证据”为由，对该案启动再审，并以该案事实、证据发生重大变化为由，建议平顶山市人民检察院撤回起诉。旋即，平顶山市人民检察院以同案犯罪嫌疑人时军锋（时建锋之弟）向公安机关投案为由，决定对该案撤回起诉，交由公安机关补充侦查。
该案引发的相关问题是，检察机关撤回起诉之后，还能否退回公安机关补充侦查?相关司法解释对此并未作出明确规定，理论上对该问题的认识也不一致，司法实践中的做法亦不相同。笔者认为，从法理上讲，撤回起诉的效力相当于不起诉，具有终结诉讼程序的功效，一经撤回起诉，本案的所有诉讼程序（包括侦查、起诉、审判程序）即告一段落，公、检、法机关不得再作出任何诉讼行为，包括侦查行为。因此，检察机关在撤回起诉后，不得再将案件退回公安机关补充侦查。试问，在不起诉案件中，检察机关在作出不起诉决定后，还能将案件退回公安机关补充侦查吗?答案显然是否定的，因为，不起诉具有终结诉讼的效力，一经作出，案件诉讼流程即告终结。撤回起诉既然与不起诉具有相同效力，那么，撤回起诉一经作出，亦具有终结诉讼程序的效力，不应再退回公安机关补充侦查。
但要注意区别的是，撤回起诉的效力所拘束的系“同一个诉”。所谓“同一个诉”，是指“同一个被告人的同一犯罪行为”，即检察机关在撤回起诉后，若无新证据、新事实，不得针对同一被告人的同一犯罪行为再行起诉（即无新证据、新事实情况下，不可对时建峰补充侦查、再次起诉）。如果案件中出现被告人转换的情况，如时建峰案中，出现了“替身犯”（哥哥替弟弟顶罪），因为被告人发生改变，检察机关在撤回对被告人时建峰的起诉后，针对另一名被告人（时建峰之弟）退回补充侦查则是可以的，因为此时已经是一个全新的诉，而非撤诉后对原被告人的再行起诉。
问题三：撤回起诉后能否反复多次起诉?
[案例3]2008年10月14日，某县检察院起诉指控陈某等8人涉嫌构成非法采矿罪、招摇撞骗罪和非法拘禁罪，某县法院开庭审理之后，在等待法院作出判决前，检察院要求对该案进行撤诉。2009年1月19日，检察院重新对陈某等人向法院提起公诉。2009年3月16日，某县法院判决陈某犯非法采矿罪、招摇撞骗罪和非法拘禁罪，合并执行有期徒刑四年，并处罚金5000元。与此同时，该判决对邓某等其他8名被告人亦作了相应的有罪判决。某县法院上述判决下达后，陈某等人不服，遂向某市中级法院提出上诉。某市中级法院裁定该案一审判决事实不清，证据不足，发回某县法院重新审判。在案件发回重审过程中，某县检察院对全案进行了第二次撤诉。撤诉后不久，某县检察院又决定，不再对其中6名被告人起诉，而仅对陈某等两人以非法拘禁罪第三次起诉。
该案引发的相关问题是，检察机关在撤回起诉后，能否反复多次起诉?针对这种反复“撤回起诉——再行起诉”的现象，有人提出，应对检察机关撤回起诉权及其再行起诉权从次数上进行限制，即检察机关就同一事实、同一被告人只能有最多一次的撤诉权和由此引起的第二次起诉与否的决定选择权。换言之，撤回起诉只能限定为一次，撤诉后的再行起诉也以一次为限。但是，笔者认为，这一观点缺乏法理上的依据。从撤诉权的性质来看，本属检察机关公诉权裁量性和主动性的体现，只要案件尚在审判过程之中，在人民法院判决宣告之前，检察机关都有权掌握撤诉与否的主动性，依据案件事实和证据的变化，自行决定是否撤诉；撤诉之后，如发现新事实、新证据的，检察机关认为重新具备了起诉条件的，当然可以再行起诉。可以说，撤诉权以及撤诉后的再行起诉权，均为检察机关公诉权裁量性的体现，不宜通过限定提起次数的方式予以限制。
那么，不限定提起次数，是否会导致前述案例中反复“撤回起诉———再行起诉”现象的发生，进而使人们质疑检察机关滥用撤诉权?笔者认为，相关司法解释对检察机关撤诉后的再行起诉权并非毫无节制，《人民检察院刑事诉讼规则》第三百五十三条要求撤诉后无新事实、新证据不得再行起诉。《关于执行若干问题的解释》第一百一十七条也规定：人民法院准许人民检察院撤诉的案件，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理。上述规定本身就是对撤诉后再行起诉权的限制，实践中，只要严格执行上述规定，要求撤诉后只有发现新事实、新证据的方能再行起诉，没有新的事实、证据，人民检察院重新起诉的，人民法院不予受理，就可以达到防止检察机关滥用撤诉权的目的。至于实践中之所以会发生反复“撤回起诉——再行起诉”的现象，关键还在于检、法两院对于“新事实、新证据”的把握、审查不严格，以前述案例为例，检察院在第二次撤诉后，在全案事实、证据无任何变化的情况下，仅以减少被告人人数、改变指控罪名（减少罪名）为由即再行起诉，根本不符合司法解释规定的“新事实、新证据”这一再行起诉条件，而人民法院也不严格审查即予以受理，由此导致两次撤诉、两次再行起诉的不正常现象发生。笔者认为，所谓“新事实、新证据”，是指撤回起诉后才发现的足以影响本案定罪的事实和证据，单纯增加或减少被告人人数，或者仅仅改变（增加、减少或变更）指控罪名，均不构成“新事实、新证据”，检察机关不能以此为由再行起诉。
（作者为四川大学法学院教授）
来源：检察日报