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检察机关开展刑事审判监督的问题及对策

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发表于 2012-4-13 15:46:02 | 显示全部楼层 |阅读模式
【内容提要】刑事诉讼框架内虽然赋予了检察机关的刑事审判监督权,但实务中却经常遭受仰人鼻息的尴尬和枉费口舌的无奈,不得不借助于非诉讼的沟通、协调等变通措施勉力为之,对话代替规则成为普适。其根本原因是流水线式的上下位诉讼结构造成检、法院诉讼权能配置的不平衡,审判权一家坐大,检察监督绵弱无力。从根本上解决这一问题,必须对审判权合理抑制,对检察权合理补强,理性推进司法改革。
% A9 X; M8 A5 v  `6 i 【关键词】刑事审判监督冲突原因对策
, t2 K2 \+ [5 \1 Q' n) m 刑事审判监督权是检察机关的重要权能。这一权能在实现中,存在着法律规定和司法实践的矛盾和冲突:一方面《刑事诉讼法》及相关法律不断细化并强化对刑事审判的监督,如《刑诉法》第169条、181条、205条,《人民检察院组织法》第5条、第18条均赋予了人民检察院的刑事审判监督权,《人民检察院刑事诉讼规则》第10章第3节还专门规定了检察机关的刑事审判监督程序。另一方面司法实践中却进行着种种的变通,许多办案单位并没有严格地执行刑诉法及其他相关法律的规定,而是在程序法规定外的空间进行着多种多样的沟通和商议,在变通中实现着监督权。
- q1 V: x+ O) X5 T 这种法条规定的强制性和实践操作的变通性是一对矛盾。理论界对检、法院违反程序搞交流的做法多加诟病,认为降低了法律的强制性和权威性,办案人员的交流中难免加入人为因素的成分,与依法治国的思想直接冲突。故有学者呼吁,审判权和检察权应通过“文来文往”维护法律的严肃性,应该纠正“人来人往”以改变执法的随意性。但是,实践中这种程序外的沟通却禁而难止,具有普遍的适用性;法律规定的程序却被冷落,程序经常被绕道而行,检察机关的刑事审判监督常常坠入二难选择的困惑之中。7 @% m  E) y* f5 C9 G  {/ K) s
一、违反程序规定的普适性
. Y* P" S' f" _2 z 刑事诉讼法虽然规定了人民检察院有权对审判机关的刑事审判活动进行监督,但实践中并未严格地按照法律设定的程序去执行,而经常在法律规定的程序之外寻找空档和途径,以各种变通方式出现。- j& [, s1 z$ T4 S: K3 Z5 U- {
一是沟通。由于政法单位工作性质的趋同性以及法、检院的连襟关系,检察机关和审判机关的经常性沟通是我国司法制度的一大特色。许多检察机关吃不准的案件,全主动找法院办案人员沟通认识,交换各自的看法和意见。同时对于检察机关提起公诉的案件,审判机关有时面对罪与非罪、此罪与彼罪、重罪与轻罪等问题难下结论时,也会返回来找检察机关办案人沟通,听取检察机关的意见。这种沟通,不论是庭审前还是判决前,都是一种认识交换,其目的是检法双方在判决前预先达成“一致”,其最终结果是公诉机关和审判机关形成“合意”,避免判决过程中和判决后双方产生大的争议。
3 t) I1 B0 D3 U( a4 ` 二是协调。有些案件检法两家存在较大分歧,即使经过沟通仍没有消弭。一是认识严重分歧,如检察机关认为重罪,审判机关认为轻罪,检察机关提起了公诉,但审判机关认为无罪等;二是在当地有影响或上访、缠诉、久诉不息,检、法机关无法独立处理;三是疑难复杂检、法院不愿独立承担责任。这种情况下,双方就会寻找一种平衡,各自对自己的意见保留或让渡,最终达成一种双方都能接受的中间意见。常见的方法一是寻找共同的上级机关政法委召开政法协调会,二是各自汇报自己的上级院,由上级机关沟通协调,三是也可能通过人大间接地影响和协调。这种协调,是一种风险甚至利益的交换,常常存在一方的妥协和让步,最终达成共识,形成双方都接受的意见,本质上还是一种执法过程中的变通。
& r- \, U# ~8 M 三是风险救济。办案实践中,检法院不可避免地会出现一些认识上的冲突,甚至提出一些截然相反的意见,如检察机关提起公诉的案件,人民法院会认为不构成犯罪等。在这种情况下,人民法院碍于熟人关系的情面(法官和公诉人几乎都是熟人,不少还是好朋友),以及检法院多年形成的唇齿相依的关系,法院常常不愿给检察院给难堪,有意无意地将无罪的意见“透露”给检察机关,或者检察机关总会在判决前就打探到消息。这种情况下,检察机关一般会马上主动撤回案件,法院则顺水推舟,避免给对方难堪和不快。近年来公诉案件无罪判决率非常低,有些地方甚至多年不出现无罪案件,并不是检察机关办案质量非常高到了无懈可击的地步,而是许多原本可以判无罪的案件,大多以这种形式化解了。与此相对,检察院也会投桃报李,发现法院明显违法的案件,也大多以口头建议的形式纠正,书面发出《纠正违法通知书》或《检察建议》的形式不多,对实体判决非是明显错误或者双方意见分歧不可调和,一般不会径行提出抗诉意见的。
. g0 b8 c* v# i0 n3 | 上述这三种工作方式,与刑诉法的规定相抵牾,是违反程序规定的变通行为。但不可否认的是:这种方式在司法实践中却是非常受欢迎的,并有极强的适用性。为什么这种程序范畴外的“自由活动”会畅行不衰呢?程序法适用的冲突与困惑也许是主要原因。8 b2 D5 U5 E5 m4 H! W
二、程序范畴内的冲突与抵牾
  K5 R; ~2 H2 Y- D 虽然法律赋予检察机关一定的审判监督权,但权力的悬殊与地位的失衡使这种监督权的实施举步维艰,经常性陷入走不通的无奈和尴尬之中。8 l6 M, v9 K' R6 N
1、检察机关明显处于弱势。在我国,检察机关和审判机关虽然都称作司法机关,共同享有司法权,但司法权对检、法机关的配置却并不平等,不论实体权力的还是程序权利,检察机关都明显处于弱势。《刑诉法》第七条虽然规定公检法“分工负责、互相配合、互相制约”,但我国的刑事诉讼过程中,审判机关的实体权利要明显多于检察机关,虽然同属司法机关,但许多事审判机关说了算,检察机关说了并不算,所以站在实证的角度看,三机关仅仅能做到分工负责、互相监督,根本无法做到互相制约。原因是我国的诉讼程序主要体现的是一种“流水线”式的过程,检察机关是前一程序,审判机关居于后一程序,审判机关的决定往往成为最终意见,如果检察机关的工作偏失,审判机关能够非常容易地纠正;反之,审判机关的判决,基本上是一锤定音,即使不尽合理也大多成为最终结论,检察机关要想抗诉回来难度非常大。2 N8 T" p: i# U6 c+ T; M8 I
在这种布局下,检察机关只有就办案问题经常与法院主动进行沟通联系,阐述观点说服法官采信才能使得劣势的位置有所救济。反之,如果办案中严格按程序办,堵死了沟通、协调等这种沟通的措施,检察机关将在以下方面处在非常被动和不利的困境之中:
7 }$ h  d' y- M3 c$ ?4 Y 一是程序上吃亏。缘于“流水线”式的诉讼程式,检察机关在诉讼过程中,固然有一定的启动权,如提起公诉、提出抗诉、建议适用简易程序等,但这种程序性的权力,均以审判机关的认可为条件,审判机关可以接受,也完全可以找出理由不接受,如同生产产品,下一工序总能对上一工序挑出疵点,而上一工序无法对下一工序进行评判。这种情况下,如果检法两院发生冲突和不配合,检察机关的所有挣扎,几乎都是徒劳的。审判机关或轻或重地稍微挑些毛病,就能很容易地否决公诉人的意见,检察机关没有一点办法。
- o( z( [4 P% [; c( C* A& }2 ` 二是实体上被伤害。随着社会变革的复杂化,司法实践中新的法律适用问题不断出现,有些是法律的空白和盲点,但也有不少是办案人的认识分歧,因个人理解差异会产生迥然不同的结论。如公诉机关认定此罪,审判人员认为是彼罪,公诉人理解是既遂,法官理解是未遂等。这些个人认识上的争议是正常的,如果这种争议能通过一种沟通、交流、讨论程序,将能有益地起到去伪存真、去粗存精的效果,有助于做出最公平合理的结论,于法于当事人都好。但是,如果检法两家完全取消了这一沟通程序都以自己的理解定性的活,显然法官的认识就成了最终结论,公诉人明显就处于劣势。这种认识差异所形成的结论,都有其某种合理性,检察机关想通过抗诉改变结论,几乎是徒劳的。! ?0 s' K% l0 t2 {% w+ ^* Y
三是地位被漠视。法律规定人民检察院是国家法律监督机关,有权对审判活动进行监督,但是这种地位的巩固和权能的认可必须以审判机关的支持配合为条件,这是一种可以主动提起但必须附着存在的权力。在检法院关系处理较好,双方经常性进行沟通、交流的状态下,这种审判监督权才能得到有效实现。反之,审判机关和检察机关关系紧张,审判机关不愿沟通、协商后,法律所赋予检察机关的审判监督权,则大多成了空头支票,审判机关我行我素,你提你的意见,我做我的决定,根本不当一回事,检察机关常常无可无奈何。公诉人如果表示些不满,法官一句话:“你们有监督权,请按程序监督就是了。”这句话常常能把检察机关噎死。' @" O+ S) m$ W/ ]% y/ t, k" N
虽然不同层次的法律从不同角度规定了检察机关的刑事审判监督权,但实践中屡屡被挫伤后这种监督权只能讥为“麦草拐棍”,看得柱不得。程序上吃亏、实体上被伤害、地位被漠视却是司法实践中的客观现象,那些原则性的法条规定,对此类具体问题的破解几乎起不了什么作用。因为检察机关虽然可以采取监督手段,发出《检察建议书》和《纠正违法通知书》等强制性文书,但这些文书适用条件非常严格,且不是每一种冲突都可以发出这类强硬文书的。况且即使提出这类强制性的监督意见,仍然需要审判机关的认可和配合,审判机关拒绝接受,或者表面接受实际不执行,检察机关仍然没有丝毫办法。
1 P0 r4 a$ F1 d- { 2、审判权一家坐大。我国国家权力配置没有采用西方国家三权分立的模式,而是人大监督行政权和司法权的“一权带三权”模式。司法权的配置,实行的是公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的分权模式。但这种权力划分,是建立在人民民主专政基础上的一种平等的理论设计。理论上公检法三机关可以互相监督、互相制约,审判机关可以监督、制约公诉机关;公诉机关也可以监督、制约审判机关,检察权和审判权似乎是平行并列的。但在司法实践中,这种平等关系几乎是不存在的。审判机关制约公诉机关能够轻意实现,检察机关要想制约审判机关,很大程度上只能是一种“水中捞月”式的空想:
1 x7 d7 @! F' G+ l- L) U 理由一:我国的检察监督权是抽象的。宪法虽然规定检察机关是法律监督机关,但具体有哪些监督权力,刑诉法和其他具体法律都缺乏具体细化的规定,如怎样对庭审活动进行监督、怎样对评议过程监督、怎样对实体结论监督都缺乏明确的规定。所以检察监督权在许多情况下是空的,是抽象的概念性的东西,在实务中很难找到规范操作的圭臬。
( s- Z5 _' i0 Y8 _ 理由二:我国的检察监督权也是虚置的。现行立法框架下,虽然法律赋予了人民检察院法律监督权,但缺少具体的监督事项和条款,即使少有的一些规定也仅仅是一种一厢情愿的花架子,缺少必要的救济条款和保证。从本质上讲,检察监督权仅仅是一种评议性的影响力,而不是一种强制性的制约力。如刑诉法规定,检察机关对庭审中的违法现象可以提出纠正意见,但审判机关如果拒不纠正则检察机关毫无办法。如前文所述,检法院发生冲突后法官可以肆无忌惮地挑衅检察官:“我们不对,你们有监督权,请按程序监督纠正好了。”
# r* ?/ c2 z& y( a5 v8 b 第三,检察监督权也是矛盾的。在审判监督中,检察机关的监督权主要是通过公诉人实施的,而公诉人在法庭中的位置,是法官指挥的下的类似于一方当事人的位置,公诉人与法官具有明显的上位与下位的位次关系。让居于下位的公诉人对居于上位的法官指手画脚,到底是法官评判公诉人的证据还是由公诉人指点法官的庭审行为,本身就是一对矛盾,现行法律框架内,这一矛盾无法克服,如果双方真正发生冲突,吃亏的只能是公诉人。
' e6 a" Y: d- \ 故在这种司法模式下,如果检察机关和法院处理好关系经常沟通,许多工作中的矛盾和冲突就能得到有效缓解。在得到认可和配合的情况下,检察监督权才能找到位置和用武之地,互相监督、互相制约的关系才能体现出来。反之,如果完全取消了协调、交流等这些程序外的“合意”,真正硬碰硬在现行立法框架内冲撞,审判权将一家坐大,检察权将不断萎靡、消减,力量悬殊将不言自明。9 R3 d6 x0 f5 k; h) x$ r
3、抵触增加,浪费了司法资源。我国刑事审判实行的是两审终审制,一件案件由提起公诉到终审判决,合法期限有135天,期间包括两次退查。但并不是所有的刑事案件都要经过两审程序,许多事实清楚、没有争议的案件一审即告终结,有些案件还可以适用简易程序和简化审程序。许多案件只所以能以相对简洁的程序审结,一定意义上讲就是审判机关和公诉机关意见相对一致,具有认识上的共识。
" ^8 Q1 z: Q0 W; s$ Y" h2 m! k2 L 相反,如果抛开庭审前和审判过程中的沟通和交流,审判机关和检察机关的意见分歧完全通过监督、制约等法律规定的程序去解决,案件的诉讼过程必然被延长,程序也必将呈复杂化的趋势,一些小小的争议可能引发一连串的问题,本不用退查的可能反复退查,本不必抗诉的案件也可能启动抗诉程序,同时庭审中的质证、调查,都将变得冗长、复杂,诉讼中的简化程序大多不再适用,每一个案子都可能齐齐整整地走完严格、规范的诉讼过程,有些案子可能会因之进入一审二审甚至再审,每一审级也可能一再拖延,审判过程将会投入更多的司法资源,对有限的司法资源造成了浪费。
) q- ~# }1 n% V7 |/ K, n; D$ ~ 同时由于法律规定的先天不足,实施监督过程中,检察机关常常会处于劣势。为了实现自己的监督目的,检察机关必然要寻找程序法规定外的救济手段,惯常的做法有两种:一种是报请人大,请求人大启动司法监督程序给法院以影响,迫使法院改变自己的做法,采纳检察机关意见;另一种是报告政法委,呼请政法委召开政法协调会,借用党委领导权给法院施压,迫使审判机关接受监督。在这种“曲线救济”过程中,不只检法院要投入更多的司法资源,而且还要扯进人大和政法委的一些行政资源。笔者调研时曾遇到两家相冲突的检法院,在矛盾激化的日子里,双方无话可谈基本不直接对话,大小事要通过人大和政法委传递、推动,小小的案件也必得拖够时效,且要经过几次反复,对司法及行政资源造成了极大浪费。
: `% z) [' G7 p0 C  f3 T 三、出现程序冲突的原因4 Q! C4 Y/ E1 D1 E& R
立法者进行了深思熟虑的设定,但办案者却我行我素并不领情,为什么会出现这样的不合谐呢?既有人为方面的原因,也有司法权配置中的问题,许多情况下检察人员其实是不得已而为之。
# B4 ]0 Y: l8 n( r3 R3 W  O9 t0 X# s 1、审判权强大。在我国司法权分配中,虽然人民法院和人民检察院同属司法机关共同享有司法权,但是在实际的权力分配中,审判权的范围和公定力,均要强于检察权。在刑事诉讼中,案件最终的决定权基本被审判机关所垄断,检察机关只是在非常狭窄的范围内具有终止诉讼的不起诉权。同时在具体的诉讼过程中,检察机关以国家公诉人的身份出席法庭,虽然代表国家,但注定只能以从属的位置出场,审判的主动权牢牢掌握在审判机关手中,这种位次关系下,要让公诉机关理直气壮地提出意见并有效地对庭审中的偏差进行纠正,效果显然令人置疑。% J* L, }2 e1 _
同时近年来司法改革推进中,提出了许多先进的司法理念,如司法独立问题。但是这一理念在推行中,似乎有意无意地存在某种偏差,不少审判人员甚至一些业界学人把司法独立片面地理解成审判独立,认为诉讼过程中,人民法院应该保持行使职权的独立性,不受其他因素的干扰。笔者认为,司法独立既应该是审判权的独立,也应该包括检察权的独立,一味强调审判权的独立而肆意侵蚀检察监督权的效能,将可能使司法走向专制和垄断。在我国现有立法框架下,审判权独立和检察权独立并不矛盾,二者完全可以并行不悖,否则让检察权匍匐在审判权的脚下,只能使程序外的交易代替程序规定的执行,逼迫着使人为因素代替了法制规则。
& t; W6 |5 x/ k3 l# f8 u4 |& s 2、检察权弱小。虽然宪法规定人民检察院是国家法律监督机关,但在法制建设的进程中,检察权始终处于绵而无力的疲软状态。如前所述,我国的检察监督权既是抽象的,虚置的,也是矛盾的。所谓监督,就是通过审查、判断,对监督对象的错失做以评价并进行纠正,监督权的有效实现,必须以强力性的制约为前提,要有强力的救济手段,否则监督权只能是一纸空文。但是我国的检察监督权仅仅是一种外部的评议性的监督权,而不是一种有效的制约权,检察机关的监督意见,监督对象想听则听,不想听则完全可以推诿过去或干脆不理会,遭遇不被理睬的尴尬后,检察机关除过发一些牢骚外经常会没有办法。由于这一致命的“软肋”,检察权无可奈何地就萎靡不振起来,即使宪法、刑诉法等法规赋予的权能,实践中也大打折扣,变得底气不足。这种情况下让检察权充分发挥监督权与审判权抗衡,其效果也是令人失望的。
) C1 r0 `0 H- a3 t; i' } 3、检察机关自身定位也有偏失。宪法明确规定人民检察院是国家法律监督机关,这是检察机关的性质和基本定位。但在司法实践中,检察权却具有一堆大杂烩的多项职权,具体包括刑事案件的侦查权、审查逮捕权、审查起诉权、侦查活动监督权、审判监督权等,近年来各级检察机关又开展了轰轰烈烈的职务犯罪预防职能。检察机关的这些职权,虽然从法律遵守和执行的角度讲都可认定为法律监督权,但就单纯从监督法律实施的角度看,有些职权似显牵强。就刑诉法及其他有关法律的修改看,检察机关对这些权力又紧紧把持不愿撒手,具体办案中更是不惜下大力气,把主要精力用在自侦工作和审查逮捕和审查起诉上,把侦查监督、审判监督等诉讼中的监督活动当成第二位职能甚至附带性工作。这种本末倒置的工作状况,使审判监督权淹没在侦查、审查逮捕、审查起诉等权能中,检察机关对审判监督权自身不断进行削减,这种钝化甚至锈蚀的权能要抗衡日益强大的审判权,效果自然可想而知。
1 i9 d/ @1 W! `9 _ 四、完善刑事审判监督的对策9 B. M7 i3 a. s1 w( J
1、抑制审判权。司法独立是司法文明发展的必然趋势,勿庸讳言,司法独立的主要实现形式应该是审判独立,也即法官能够不受控制地独立办案,这也是以西方为代表的国际司法的主要特征。但是,任何优秀的制度都有其存在的合理条件,都有一定的适应性蕴含其中。西方国家民主法制思想经过了较长时间的发展和完善,许多司法观念和民主法制意识经过了几百年甚至上千年的积淀,才使得法治化有了较高的水平,法律在社会生活中才具有绝对的权威性。(查士丁尼编写《法学总论》的时候,我国尚处在南北朝的战乱时期。)同时西方国家普遍性存在一支优秀的法官队伍,英美法系法官实行终身任职制度,法官具有优秀的职业品质和全社会信服的权威,许多国家几十年来未发生一起法官犯罪案件就是例证。所以西方国家适用的审判独立,既具有一定的历史传统和文化积淀背景,也具有相对完善的制度保障,其独立性是建立在较高的法制水平基础之上的。5 \% @8 ~* O1 ?8 D
与此相比,我国的法制文明落后于西方,司法制度也有一定的差距,特别是法官的队伍素质与西方国家相比更是差距明显,(文盲当法官、舞女当法官的案件屡见报端。)在这样的法制文化背景下,我们同样坚定地仿效着走审判独立的道路,把审判大权完全交由这样的法官队伍去行使,效果自然难尽人意。故笔者认为,坚持司法独立尤其是审判独立原则,必须考虑我国的本土化特征,在法制文化、司法制度、法官素质准备均尚不充分的情况下,审判独立不可单刀直入急速推进,而应该根据情况适当进行,必须加强对审判权的监督,首要的方式用检察权来制约审判权,在适当的范围内,应该对审判权进行适当的抑制,让检察机关对审判活动从程序上和实体上全程监督,赋予一定的制约力,以制约监督其规范行使,防止审判权一家独大出现司法关系不平衡问题。( {  |0 @: w1 `3 f' F% v
2、扶强检察权。我国检察权源于列宁的法律监督思想,其最初设定是:“监视整个共和国对法制有真正一致的了解。”检察机关开始设立时垂直化的领导方式也使监督权基本得到保证。但随着司法结构调整,检察权却呈不断削减之势。许多地方公安局长进了常委,而检察长不是,让非常委领导的检察工作对常委领导的公安工作监督,自然缩手缩脚,如前文所述,对审判机关的监督又处处碰壁,监督的效力自然可想而知。近年来理论界曾不断呼吁走一体化的路子,但高检至基层的一体化似可能性不大,就是省以下的垂直领导也喊了多年仍是纸上谈兵。所以检察权在我国司法权结构中,既没有公安的显赫,也没有法院的强硬,一直是个弱势群体,监督自然就乏力了。  u) t$ U8 Q0 H3 U1 v
在此情形下,要发挥检察机关法律监督职能的应有作用,必须对检察权进行补强。既然宪法规定人民检察院是国家法律监督机关,与政党监督、媒体监督、社会监督等相比,就必须成为一种强力的制约和控制力量,使监督对象必须接受,否则就失去法律监督的意义。要对检察机关的监督对象、内容、手段、救济方式等进行明确的规定,核心是要有强力的救济手段,防止被人讥为“麦草拐棍”。实现这一效果,必须细化、强化检察权的权能范围,笔者认为,学界讨论过的制定一部统一的《监督法》不失为一条好路子。7 h- I, i# ^) e3 Y( Z) l- L
3、理性推进司法改革。改革开放以来,我国不断进行司法制度的改革,但是屡次改革,大多是一些局部的小修小补,缺乏法律思想的大突破。比如就刑诉法的修改而言,数次改革都围绕不同司法主体的职权划分而展开,法律修订变成了公检法三机关讨价还价互相分割势力范围的利益交易,公安机关要扩大侦查权,欲把检察机关的自侦案件兼并过来;而检察机关则拒不退让,虽然让出了部分罪名但却在程序上取得了主动;审判机关则抛开法治的具体环境,不断强调审判独立,适用新的审判方式想方设法突现法官的权威性。每一次修订几乎都变成一次利益的争夺和权力的平衡,使司法机关大多忽视了自身的基本职能,检察机关把主要精力用在了有利可图的自侦案件和权威色彩明显的捕、诉职能上,而背弃了法律监督机关的根本宗旨,群众关切的司法不公问题,纠正起来自然就乏善可陈了。故笔者认为,检察机关要从监督不力的困惑中走出来,不能一味报怨审判机关的不配合和法律规定的绵软无力,而应重新审视自己的法律地位,把工作的重心用在法律监督这一根本上,真正发挥好专门机关的监督职能,检察权被审判权欺凌的尴尬处境才能有所改善。
( Y4 V" J! {# i# m7 f% D! o 【作者介绍】姚宏科陕西省宝鸡市人民检察院$ q5 t1 M2 _; D
来源:法律之星
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