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“无逮捕必要”不捕案件的审查与监督探析

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发表于 2012-4-13 15:46:23 | 显示全部楼层 |阅读模式
当前司法实践中,对“无逮捕必要”不批捕,存在两方面突出问题:一方面是适用难,因为“无逮捕必要”在个案中并非泾渭分明,公安、检察机关分歧大;另一方面是难以进行后续的监督和检查,犯罪嫌疑人是否被移送审查起诉、是否是“取保而不候审”,检察机关在知情方面处于被动状态。为此,一方面要规范检察机关“无逮捕必要”不批捕的适用;另一方面要健全制度,强化检察机关在审查逮捕环节的监督职能,防止案件被人为化解,保证“无逮捕必要”不批捕案件的依法审理。4 [5 y  \/ K( I" Q7 H
一、“逮捕必要性”审查判断的司法价值
) N2 @- U( @' I 刑事诉讼法第六十条规定,适用逮捕需要具备证据、刑罚和必要性三个条件。因此,适用逮捕措施并不是有犯罪证据就逮捕,还要考虑有无逮捕的必要。从立法意图上看,强调逮捕必要性条件的目的在于限制使用逮捕措施,这正是贯彻法律谦抑性的具体体现。依据相关规定,以“无逮捕必要”为由决定不批捕的案件,仅限于罪行较轻、主观恶性小、客观危害小、通过法院审判能适用缓刑的案件。在“无逮捕必要”的适用中,我们既要防止打击不力,又要防止不讲政策;既要维护社会利益,又要保护犯罪嫌疑人的合法权利,所以,正确适用无逮捕必要不批捕,是有现实意义的。对构建和谐社会,减少对立面,有利、有节地打击犯罪,有着实际的意义。
" D8 p; C6 x* Y, a" O% L5 ~ 1.有利于保护人权,加强社会主义法制建设。
& S6 I/ W  d7 G* ~! n( U" U$ u “执法为民”落实在检察工作中,就是要求检察人员牢固树立人权保护意识,切实树立维护社会秩序与保护人权、打击犯罪与保护人权并重的执法观念,尊重和保护犯罪嫌疑人的诉讼权利和其他合法权利,坚持监督、纠正诉讼中侵犯人权的问题,加强对诉讼活动的法律监督,强化对人权的司法保障,充分体现司法的人文关怀。" V. V8 x( k, E  d( o* v
高检院历年的工作报告显示:以往检察机关对相当数量“无逮捕必要”的犯罪嫌疑人适用了逮捕措施,这些案件到审判阶段后,大多被判处拘役、管制或单处附加刑。即使判处有期徒刑,也多是“关多少判多少”,当庭宣判,被告人随即被释放。这一方面有损法律的严肃性,另一方面使一些犯有轻罪的人受到较重的限制甚至伤害。另外,如果所有的刑事案件都一刀切的适用逮捕,必将助长“以捕代侦”、“超期羁押”等刑事诉讼中的恶习,也将有损于我国的法制建设。
9 h1 v7 r3 L! ]: X" A! Q 2.有利于贯彻宽严相济的刑事政策,实现刑法的特殊预防目的。
9 |: T; |' L: l) t! x9 J; w3 C& ? 构建和谐社会,要求在刑事司法中既要“雷霆万钧”,也要“春风化雨”。按照宽严相济刑事政策的精神,对于一些情节轻微、社会危害不大、人身危险性小的犯罪,应当适用轻缓刑事政策,采取非监禁化、非刑罚化的轻缓措施,因为这些人被羁押在看守所,可能会在看守所接受犯罪嫌疑人之间不良的交叉“感染”,反而不利于对其教育改造。如果适用无逮捕必要不批捕,既可以使轻罪犯罪嫌疑人免受“染缸效应”之害,还可以使他们充分体验社会的宽容和温暖,有利于改过自新、回归社会和自身发展。这正契合了恢复性司法之意。+ T5 Z" \7 |/ _
3.有利于督促侦查机关依法适用强制措施,形成科学的多种强制措施并用的强制措施体系。
% w: c5 z) g! \$ \! H1 J7 ] 刑事诉讼法规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等五种强制措施。逮捕仅是其中一种强制措施,也是最严厉的强制措施,只能“不得已”而适用。在侦查阶段,公安机关在采取何种强制措施保证诉讼的问题上,应根据法律规定,并结合个案情况,灵活适用多种强制措施,而不是只有逮捕这一个途径。依法、准确适用各种强制措施是侦查机关的职责和义务。公安机关不能只从侦查方便角度出发而有意“偏食”,这不符合政法机关严格执法的要求。检察机关对此履行法律监督职能,任重而道远。
8 }, o* _" Z7 q+ G3 v0 ^( S' ] 4.有利于诉讼经济,节约多种司法资源。0 k; R8 h0 o/ _
适用“无逮捕必要”不批捕,犯罪嫌疑人可以不被羁押在看守所,却不影响诉讼程序正常进行。这样既可使看守所的压力减轻,避免人满为患的状况,降低了诉讼成本,又相应地减少了公安机关、检察机关、审判机关相关部门的大量工作,充分体现司法效率原则,极大地节约了司法资源。
( u; r9 F- y& f: L  Q3 M( q* O: O 二、“无逮捕必要”不批捕适用的条件和原则  K! {& y% G" `8 Y" ]. H$ M( I
近年来,北京市检察机关对少数犯罪嫌疑人(3%一5%)适用了“无逮捕必要”不批捕;公安机关对个别案件持有异议并要求复议、提请复核,部分案件改变了原不批捕决定。改捕的原因或是来自公安机关的压力,或是承办人之间、不同检察机关的认识有分歧。这说明我们的办案人员还没有掌握“无逮捕必要”的精神和适用要求。从法律规定看,我国刑事诉讼法第六十条和第五十一条规定的“社会危险性”是采取逮捕或取保侯审等措施的重要依据,也是“无逮捕必要”的直接标准。以往,因“社会危险性”没有细化的客观标准,在司法实践中,“社会危险性”的大小主要依靠案件承办人的主观判断。这种判断、分析的结果,与承办人的社会阅历、情感倾向有着紧密的关系。鉴于此,2001年,高检院和公安部联合发布了《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》,其中第一条第二、四、五项对“有逮捕必要”作了详细规定;2006年,高检院侦监厅在充分调研的基础上,制定了《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》,其中第七条详细列明了对犯有轻罪的犯罪嫌疑人适用“无逮捕必要”的九种情形,这是“无逮捕必要”适用情形的规范和细化,为实践中统一适用“无逮捕必要”提供了一个标准。综合上述两个规定的内容,笔者认为“无逮捕必要”适用的条件和原则可以归纳如下:
/ u( k8 ~5 j8 r! k1 H4 T  Y (一)“无逮捕必要”适用的条件
7 K$ i. M8 z/ p! ~5 Q& U 在案件全部事实清楚、证据确实充分的前提下,具备下列三种情况之一,即可考虑适用“无逮捕必要”:
, w8 f4 I" E. [0 s+ F 1.犯罪情节轻微,无逮捕必要。主要是指故意犯罪中未完成犯罪的预备犯、中止犯,共同犯罪中的从犯、胁从犯,过失犯罪;
" g, v# J& D$ y& Z4 K 2.特定情节,无逮捕必要。主要是指行为目的正当的防卫过当、避险过当,犯罪后有自首、立功、退赃、赔偿损失等悔罪表现;
7 M1 [' C" V. t, f8 p3 s 3.特定主体,无逮捕必要。主要是指初犯、偶犯,未满18周岁的未成年人,老年人,残疾人,处于孕期和哺乳期的妇女,患有严重疾病而不适宜羁押的人。
6 |. @/ y. _9 z2 G/ k5 A  O 但是,以下几种情况,应排除“无逮捕必要”的适用:累犯、惯犯或者有前科劣迹的人;在取保候审、监视居住期间故意犯罪的人;违反取保候审规定,逃避诉讼、妨害诉讼,情节严重的人;动机特别恶劣、手段特别残忍、后果特别严重的犯罪嫌疑人,如黑社会性质组织犯罪、恐怖活动组织犯罪、故意杀人罪的犯罪嫌疑人等。
4 l* ]# @8 r5 C& B (二)“无逮捕必要”适用的原则% I4 x3 V6 Z$ Y+ u
鉴于案件情况的复杂性,为了严格适用无逮捕必要,我们还应坚持三个原则:% e# b5 u0 c+ ^4 p3 A
1.罪行较轻原则。主要从犯罪事实、情节、危害后果三个方面来衡量。从法定刑角度考虑,限于依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或缓刑等刑罚的案件。# {) O* Z# t, o% d' y, q
2.犯罪嫌疑人容易改造原则。主要看犯罪嫌疑人有无前科劣迹,是初犯、偶犯,还是再犯、累犯;以及犯罪嫌疑人在犯罪后有无悔罪表现,是否存在再次犯罪的可能性。
0 }  {- k5 h1 m9 T% t2 }0 w1 X 3.保障诉讼原则。主要考虑犯罪嫌疑人有无相对固定的住所,有无亲友担保、能否参加诉讼活动、接受审判等。而对于居无定所、流窜作案的犯罪嫌疑人,应排除“无逮捕必要”的适用。! N8 C7 j9 M5 W
三、健全制度,落实跟踪,加强和完善对“无逮捕必要”不批捕案件的监督' B( L( ?' s' c9 }
依据宪法的规定,检察机关是国家的法律监督机关,刑事诉讼法又规定检察机关应对公安机关的侦查活动和采取的强制措施是否合法实行法律监督。其中,刑事诉讼法第六十九条和《人民检察院刑事诉讼规则》第一百零二条规定:公安机关应当将不批准逮捕的执行情况及时送达作出不批准逮捕决定的人民检察院。这说明,公安机关应当把不批准逮捕的执行情况,反馈给检察机关,让检察机关及时掌握,以便检察机关予以监督。( y! w) B8 Z, H7 F* a
然而,在司法实践中,对“无逮捕必要”不批捕案件,公安机关在很多情况下,干脆把“无逮捕必要”变成了“无起诉必要”,没有按照诉讼法的要求在侦查结束后将犯罪嫌疑人直接移送起诉,而是作了劳教或其他行政处罚等降格处理,甚至是“取保而不候审”,这些做法都使得“无逮捕必要”不批捕的案件游离于刑事诉讼之外。这种倾向显然混淆了罪与非罪的界限,直接导致“有罪无罚(刑事处罚)”,有损于法律的尊严。我们有些检察机关的批捕部门也缺乏有意识、有效果的主动监督,往往作出决定后就完成任务,对以后的处理情况不再过问。检察机关作为法律监督机关,加强监督,防止“无逮捕必要不批捕案件”失控,从刑事诉讼中流失,尤显迫切。! ~' [: y, ?! Z# Y. O5 E
(一)加强和完善对“无逮捕必要”不批捕案件监督的意义% H. l3 [. ^' I6 i" J
完善对“无逮捕必要”不批捕的监督,是检察机关践行社会主义法治理念的具体体现;是保障社会公平和正义,构建社会主义和谐社会的必然要求;是落实依法治国基本方略,实现司法为民、司法便民、司法护民,保护公民合法权益的有力举措;是检察机关坚持“立检为公,执法为民”执法理念和“强化法律监督,维护公平正义”检察工作主题,落实“加大工作力度,提高执法水平和办案质量”的检察工作总体要求,推动检察工作深入发展的客观需要。. ]8 X* n( L4 q5 R, O; G  d2 u
1.加强和完善对“无逮捕必要”不批捕案件的监督,是检察机关践行社会主义法治理念,“规范执法行为,促进执法公正”的内在要求。
4 o  Q1 ?5 i$ `0 K6 S, p1 [ 通过社会主义法治理念教育活动,我们要真正把社会主义法治理念“内化于心,外践于行”,并自觉坚持用社会主义法治理念指导检察实践,在结合实际、解决问题、推动工作上下功夫。把开展社会主义法治理念教育同执法规范化建设紧密结合起来,同推动各项检察工作紧密结合起来,进一步端正执法指导思想,准确把握检察机关的宪法定位,在各项业务工作中充分体现法律监督属性,充分认识批捕工作是法律监督的有机组成部分,增强监督意识,解决不敢监督、不善监督、监督不到位的问题。  R0 D& Q1 B* U( w5 k. [/ M& j
检察机关服务大局的关键是要把依法办案的法律效果与社会效果有机统一起来。执法办案,就是严格依照法律规定办事,维护法律的权威与尊严,既不能借口追求社会效果而忽视办案的法律效果,同时也不能借口追求办案的法律效果,而忽视执法活动的社会评价与导向作用。必须从促进社会和谐稳定的目的出发,尽力做好相关工作,使依法办案取得更好的社会效果。
) U4 F: q, h- {& b 2.加强和完善对“无逮捕必要”不批捕案件的监督,是保证执法统一、实现公平正义的必然要求。
: H0 }: [* z  P+ C2 l2 z& n# m 公平正义,是社会主义法治的重要目标。实现公平正义是构建社会主义和谐社会的重要任务,维护和实现公平正义是政法机关的神圣职责。案件与处理结果轻重幅度相当,同样情形同样处理。这一方面是法律自身的要求,更重要的是符合社会公众对公平合理的理解和期望,同时也有助于遏制执法权力的滥用、维护法律统一和法律权威。( ^9 S4 ^9 L# c! q! i
刑事诉讼以追究犯罪为首要任务。无逮捕必要不批捕的案件,前提是已经构成犯罪,虽说可以不适用逮捕措施,但嫌疑人的刑事责任并没有被豁免。司法机关仍需通过法定的程序追究嫌疑人的刑事责任。对“无逮捕必要”不批捕的案件,公安机关只有完成侦查、移送起诉的职责,任何在实质上终止刑事诉讼的做法,都是违法的。3 S; P) h% }# |! [
“不批准逮捕决定书”作为法律文书,自有其严肃性,公安机关理应执行。个别公安人员任意而为的“法外处理”,在客观上必将导致相同情况不同处理,显然有悖于公平正义的精神。这是违法的,也是不允许的,检察机关理应承担起监督的职责。然而,如果缺乏完善的监督工作机制,那么,检察机关可能会因不知悉案件处理情况而“在其位却不能谋其政”,最终导致“无逮捕必要”不批捕案件的后续诉讼程序失控。因此,只有加强和完善对“无逮捕必要”不批捕的监督,才能保证执法的统一性。当然,检察机关在刑事诉讼监督工作中,还要注意“三结合”,即协作配合与监督制约相结合,打击犯罪与保护人权相结合,促进实体公正与促进程序公正相结合,保障刑事诉讼活动严格依法进行。) |: x/ A# W" r% Y
(二)健全制度,落实跟踪,确保对逮捕监督的有效性6 F  x8 c7 S1 d& M
在“规范执法行为,促进执法公正”活动中,高检院要求各级检察机关要突出抓好重点环节、重点问题的整改和规范,找准执法活动中存在的突出问题,提出切实有效的整改措施,规范执法行为,并“落实到每一个基层单位、每一个具体案件、每一个办案人员和每一个办案环节。”这就要求我们针对逮捕工作中容易发生问题的重点岗位和环节,建立一套比较完善的制度规范体系,逐步实现执法办案工作程序化、标准化、规范化。
0 Z! {1 a8 U. P8 E9 z 当前,对“无逮捕必要”不批捕案件的监督不力,主要原因还是缺乏行之有效的工作机制。因此,当务之急是健全跟踪监督制度,依法构建一套制度完备、程序严密、标准具体、责任明确、考评科学、统一实用的跟踪监督制度体系,把跟踪监督工作纳入规范、有序的轨道。同时,还要狠抓制度的执行和落实。在跟踪监督中,严格实行过程控制和节点控制,通过问题预警机制,强化对侦查活动的经常性监督检查,避免公安执法中的随意性。& u8 C4 V; X+ y! q  i& b
1.进一步完善不捕案件说明理由制度,推行“不批捕理由论证意见书”。6 i& z- V% Z, H
为强化侦查监督的综合效果,有必要在审查批捕环节推行“不捕说理”的工作机制。凡作不批准逮捕的案件,要求办案人员必须详细说明理由,不能简单地作出结论,必须从事实、证据、法律适用、犯罪危害与诉讼风险等方面充分说明理由,阐明检察机关的法律立场和政策选择。不捕决定之外附加一份论证意见,具体阐明不捕理由,以法服人,以理服人。对轻罪不捕或虽构成犯罪但因特殊事由而无逮捕必要的,主要从法律依据和刑事政策上进行分析说理。% w" C7 p  }" D! D7 z- T
2.与公安、法院联合组建刑事案件信息系统,保证检察机关及时获知案件处理信息,为履行监督职责夯实基础。
" G- }1 K+ I( v8 Y 现代的信息化网络支持,是强化完善法律监督的基础。检察机关履行监督职责的前提是及时获取充足的案件信息,但现在的实际情况是有时想得到的信息无法得到。因此,有必要将现有的公安、检察院、法院的内部网链接起来,建立与互联网、内部三级网完全隔绝的局域网,建立刑事案件数据库,实现电子方式的刑事案件信息共享。
' i2 g2 N+ i' K: l5 j* J 在这个局域网中,检察人员要制作批捕案件后续情况追踪表和台账,把所监督案件的公安案号、检察案号、“不批捕案件”犯罪嫌疑人、检察机关收案时间、承办人、涉嫌罪名、不批捕时间、不批捕理由等项目一一公布于网上;而公安人员则要将相应的承办人员、变更强制措施时间及种类、变更强制措施期满时间、侦查终结时间、移送起诉时间、是否提起公诉以及判决情况等项目在相应栏中公开上网。设置报警机制,如果公安机关在规定时间内未将不批捕处理结果登记上网,系统将自动报警提示。公安机关对犯罪嫌疑人变更采取取保候审强制措施的,在公安机关将侦查终结处理结果登记上网之前,系统每季度自动报警一次。检察人员可以及时针对可能出现的不规范侦查或违法侦查,发出预警通知,随时督促侦查人员规范执法,实现对侦查活动监督的日常化、过程化。/ `' t# P$ P; S( {& e0 H
通过刑事案件信息的全程控制,一方面能够使检察机关能够及时追踪案件办理情况,提高侦查监督效率,保证侦查监督的实效性;另一方面,也会促进公安的工作,使公安机关补充证据更及时、更认真,对案件的审结效率更高;另外,对于需解除强制措施的案件,也会及时给予解除。以往因为案件多,常常是拖拖再说,现在有了监督系统,特别是设置了报警机制,就像无形的紧箍咒,时时敦促办案人员及时处理案件,不敢怠慢。  |/ g3 T2 F# \0 p! I
3.在保证案件全程跟踪的同时,还要突出重点,对关键环节实行节点控制。
) d8 Z8 c6 s& Z4 K1 e& o 为履行法律赋予的职责,检察机关一方面应鼓励承办人准确适用“无逮捕必要”,提高办案质量;另一方面还要要求承办人跟踪全案,负责处理案件的法律监督事务。具体地说,有两个重点环节:一是跟踪监督公安机关,是否对已拘留的犯罪嫌疑人及时地变更了强制措施;二是跟踪监督公安机关在侦查终结后,是否移送审查起诉。我们要对这两个重要环节进行跟踪监督,实行节点控制。
, i& E& I" ~. B) J# Y) M  j# \ 一是建立强制措施变更情况的强制反馈制度。
: Z4 m: U. c! U 按照法律规定,在检察机关作出不批准逮捕决定后,对不构成犯罪的,公安机关应立即释放犯罪嫌疑人;对证据不足的,公安机关应在补充证据后重新报捕;而对无逮捕必要的,根据相关规定和法律,公安机关应变更强制措施并移送审查起诉。因此,不论是何种不批捕,公安机关接到不批捕决定后,均应立即释放犯罪嫌疑人,而不能持续羁押。对于不批准逮捕的案件,不管是不构成犯罪不捕、事实不清证据不足不捕还是无逮捕必要不捕的,都应要求公安机关在侦查工作法定时限内反馈强制措施变更情况的相关法律手续和法律文书。
4 l; k- N+ E5 \4 `3 e3 S- n, Q 二是建立“不移送审查起诉”的理由说明制度。
$ Y  n$ M: ?  e 无逮捕必要的不批捕案件,公安机关在侦查终结后,依法应当移送审查起诉。如有特殊原因未移送审查起诉的,公安机关必须以书面形式向原提捕机关说明不移送审查起诉的理由。9 _& X% F3 U9 C, w' x- L! A
为保证节点控制的监督效果,我们还要充分发挥《检察建议书》和《纠正违法通知书》的作用,对侦查活动中存在的违法行为及时提出检察建议或纠正意见,并跟踪监督落实情况。4 p2 g- o1 D* b
4.完善业务考评机制,加强上级检察院对下级检察院的工作考评,建立检察人员执法档案,认真落实执法责任制和责任追究制。: V* Q' Z; C+ M0 w$ d& c# {5 l" L
对办案单位而言,在工作机制上,提倡把“无逮捕必要”不批捕率作为侦查机关和检察机关重要的统计数据,突出其重要性。无逮捕必要的不批捕率高,且复议复核率低、改捕低、后续跟踪监督结果好,说明该检察院的检察官正确地执行了法律,并且取得了良好的法律、社会效果、甚至经济效果,应当予以表彰。
& [. I, g( k  {; @6 G' C( W 对办案人员,在不批捕案件后续跟踪监督责任到人的情况下,我们在业绩考核指标的设定方面,也要增加考核指标,不仅考虑办案数量、办案质量,还要把法律监督的履行情况列入考核范围。/ d  ?+ ~& w; }: d* }+ L
总之,我们要按照“强化法律监督、维护公平正义”的要求,在执法规范化方面,建立长效机制,强化管理,突出监督,并力求在监督效果方面实现两个转变:即变结果监督为过程控制,变事后纠正为事先预警。7 ]. L2 `, [8 x% x- t0 I4 c
方工
9 k9 \' y7 r; N4 C5 a# ] 《人民检察》2006年第20期(总第488期)
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