暂缓起诉的立法价值与制度设计

王希胜律师

●我国刑事诉讼法对公诉权的规定只限于起诉与不起诉两种权力，建立暂缓起诉制度有利于丰富和发展我国的公诉制度，有利于贯彻“教育、感化、挽救”方针、有利于合理配置司法资源、体现宽严相济的刑事政策。
●暂缓起诉制度是起诉便宜主义在诉讼中的法理要求。在域外，暂缓起诉起到了较好的实践效果，我国一些地区也进行了有益而成功的探索。
●目前，我国宜仅对未成年犯罪嫌疑人作暂缓起诉处理，并遵循严格的实体与程序条件、建立事前事后制约机制及严格的考察制度与撤销制度。
在现代各国刑事诉讼中，起诉便宜主义得到普遍确立，其显著特点在于赋予检察机关日益广泛的起诉裁量权，暂缓起诉即是起诉便宜主义发展的产物。暂缓起诉，是指检察机关对某些符合起诉条件的案件，基于犯罪的危害程度和犯罪嫌疑人的自身状况以及公共利益的考虑，设立一定的考验期，附加一定的义务，对犯罪嫌疑人暂时不予起诉，期满后再根据具体情况，对其作出起诉或不起诉决定的一项制度。但我国刑事诉讼法对公诉权的规定只限于起诉和不起诉两种权力，而暂缓起诉是一种游离于刑事诉讼法之外的改革试验。因此，有必要借刑事诉讼法再修改之契机，对暂缓起诉制度通过立法加以确认。
一、暂缓起诉的立法价值
（一）有利于弥补我国起诉制度的缺陷，丰富和发展我国的公诉制度。对于检察机关审查终结的案件，我国刑事诉讼法只规定了起诉和不起诉，中间缺少必要的过渡和选择余地，难以满足司法实践中应对复杂情况的需要，也不符合检察机关在审查起诉环节应当充分体现刑事政策的要求。暂缓起诉在起诉和不起诉之间设置了一个缓冲地带，对不起诉的适用附加了考察期限和考察条件，既体现了检察机关对于具体案件处理的慎重性，又赋予了检察机关一定的起诉裁量权，弥补了我国现行起诉制度的结构性缺损。
（二）有利于贯彻“教育、感化、挽救”的方针，加强对未成年犯罪嫌疑人的司法保护。与域外法律制度和运行机制相比，我国对犯罪未成年人的保护性处置原则的立法细化不够，如没有确立前科消灭制度，没有规定不定期刑，司法实践中对涉嫌犯罪未成年人作不起诉处理的数量偏少，而判处监禁刑的比例较高。因此，有必要建立对未成年犯罪嫌疑人暂缓起诉的运行机制，即在一定考验期内，是否起诉由犯罪未成年人自己的行为表现来定，从而有利于调动犯罪未成年人悔罪的积极性，促使失足的未成年人复归社会。
（三）有利于合理配置司法资源，实现社会资源的有效整合。刑事程序的运行需要耗费大量司法资源，基于对诉讼经济的考虑，许多国家在侦查、起诉、审判阶段建立系统的程序分流机制，以缩短诉讼时间，节省司法资源。我国的刑事程序许多制度的构建都没有体现分流制度的基本要求。暂缓起诉在审前阶段就将那些轻微的刑事案件尽可能地予以分流，使司法机关集中精力处理严重刑事案件，从根本上提高诉讼效率，缓解诉讼压力。同时，暂缓起诉将司法资源以外的其他社会资源吸纳到制度构建当中，对未成年犯罪嫌疑人进行说服、帮教和监督，可以实现社会资源的有效整合。
（四）有利于体现宽严相济的刑事政策，符合构建和谐社会的价值目标。刑事政策在一定程度上可以软化刚性法律规则带来的先天缺陷，体现司法的人性化需求。采取这种宽松的刑事政策，一方面是为了创造犯罪者新生和重返社会的条件，另一方面也是为了减轻执法机关的负担、特别是避免刑事设施和矫正设施人满为患的现象。对情节轻微的未成年犯罪嫌疑人，依法采取轻缓的刑事政策，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不起诉，或者缓予起诉，有利于及时化解社会纠纷，体现宽严相济的刑事政策精神，符合构建和谐社会以人为本、追求公平正义的价值目标。
二、暂缓起诉的立法依据
（一）法理依据：暂缓起诉制度是起诉便宜主义在诉讼中的法理要求。起诉便宜主义产生于刻板的起诉法定原则已不合时宜的19世纪后期，是社会检讨绝对报应观念的结果。在刑事诉讼中实行起诉便宜主义，赋予检察官对于某些刑事案件酌定是否起诉的裁量权，是现代各国普遍采取的一项起诉原则。我国刑事诉讼法第一百四十二条第二款酌定不起诉之规定赋予检察机关相当程度的起诉裁量权，也为暂缓起诉制度的施行留下了“法律空间”。暂缓起诉作为附条件的不起诉，符合酌定不起诉的精神实质，从某种意义上说，暂缓起诉是对体现起诉便宜主义精神的酌定不起诉的灵活运用和适度调整。
（二）政策依据：暂缓起诉制度体现了宽严相济刑事政策的要求。当今世界各国的刑事政策根据不同情形朝着“轻轻重重”两个不同的方向发展，这种现象称为刑事政策的两极化。两极化刑事政策是指对于重大犯罪及危险犯罪，采取严格的刑事政策，基本策略是刑事立法上的“入罪化”、刑事司法上的“从重量刑、特别程序和证据规则”和刑事执行上的“隔离与长期监禁”；对于不需要矫治或者有矫治可能的犯罪，采取宽松的刑事政策，基本策略是刑事立法上的“非犯罪化”、刑事司法上的“非刑罚化、程序简易化”、刑事执行上的“非监禁化”。与此相适应，我国将宽严相济刑事政策确立为惩治与预防犯罪的基本策略。
（三）实践依据：域外暂缓起诉的立法、司法渐趋成熟，我国很多地方也对暂缓起诉进行了有益的实践与探索，对未成年犯罪嫌疑人非刑事化处理取得了很多成功经验。在域外，暂缓起诉在立法上得到普遍确认，在实践中被频繁实施。以日本为例，1994年，日本检察厅共办理案件212万余件，其中不起诉案件为65万余件，占全部案件的30．9％；暂缓起诉案件62万余件，占全部案件的29．2％，占全部不起诉案件的94．4％。日本学者及从事司法实务的专家认为，由检察官行使裁量权而作出不起诉处分与起诉到法院适用缓刑相比，在保障人权和控制犯罪方面更能发挥较好的作用。日本1980年被检察官裁量不起诉的人员在3年内的重新犯罪率为11．5％，而同期被适用缓刑以及刑满释放人员的重新犯罪率分别为21．5％和57．2％。在我国，约有三分之一的检察机关实行过或正在实行暂缓起诉制度，并取得良好的效果。如上海市长宁区检察院自1992年至2003年8月共对近20名未成年犯罪嫌疑人作出暂缓起诉处理，其中4名被提起公诉，其余均获不起诉处理，被不起诉的青少年均顺利升入大学或者走上工作岗位。在我国司法实践中，检察机关积极探求对未成年犯罪嫌疑人非刑事化处理的有效措施，并取得明显成效。
三、暂缓起诉的制度设计
（一）关于适用对象问题。在行为主体方面，主要有三种观点，第一种观点认为，暂缓起诉应只适用于未成年犯罪嫌疑人，对其他行为主体不得适用；第二种观点认为，暂缓起诉不仅可适用于未成年犯罪嫌疑人，还可适用于老年犯罪嫌疑人以及偶犯嫌疑人；第三种观点认为，凡依法可能判处三年以下有期徒刑，拘役，管制及免予刑事处分的犯罪嫌疑人，均可适用暂缓起诉。我们认为，作为一种制度设计，暂缓起诉的适用本应无行为主体方面的严格限制，因为这有违刑法面前人人平等原则，但在我国目前以一般预防为重心、起诉裁量权受限、以及被害人国家补偿制度缺失等背景下，其适用对象可限制为未成年犯罪嫌疑人，待条件成熟后，再推广适用于其他行为主体。
在案件性质方面，目前有三种立法例：一是日本的适用范围无限制立法例；二是德国的轻罪限制立法例；三是台湾地区的折中立法例。在三种立法例中，笔者认为，德国的做法较为可取，可资我国借鉴，主要原因在于我国现阶段对于情节严重或者影响较大的犯罪行为应该考虑通过刑事制裁来达到一般预防的目的，而且暂缓起诉在我国初始确立阶段还应该考虑大众的接受心理。
（二）关于适用条件问题。依笔者之见，凡是要作出暂缓起诉决定的，必须具备一定的实体条件，遵循一定的程序条件。实体条件包括：（1）犯罪情节轻微；（2）犯罪后有悔改表现，不致再继续危害社会；（3）嫌疑人系初犯，偶犯或者是共同犯罪中的从犯，胁从犯；（4）具备较好的帮教条件。程序条件包括：（1）案件的犯罪事实清楚，证据确实充分；（2）不具有不予起诉的法定条件；（3）涉嫌犯罪的未成年人写出保证书；（4）家长出具担保书，并与检察机关签订帮教协议书；（5）由检察长或者检察委员会决定是否暂缓起诉；（6）办理取保候审手续；（7）规定三个月到一年不等的考验期；（8）定期帮教、考察、报告与回访。
（三）关于制约机制问题。笔者认为，对暂缓起诉的制约应包括事前制约和事后制约两方面。事前制约机制包括：（1）拟被暂缓起诉人的制约。获得公正审判是犯罪嫌疑人和被告人的一项权利，暂缓起诉的适用前提之一是要征得犯罪嫌疑人及其法定代理人的同意，犯罪嫌疑人及其法定代理人的意见构成对暂缓起诉决定的合理制约。（2）听证程序。即检察机关对拟作出暂缓起诉的案件，在作出决定之前，召集侦查人员、被害人及其诉讼代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人，在听取各方意见和理由的基础上，决定是否对犯罪嫌疑人暂缓起诉。事后制约机制包括：（1）检察系统的内部制约。下级检察机关作出暂缓起诉决定后，应报上级检察机关备案，上级检察机关认为暂缓起诉决定不当的，可以撤销暂缓起诉决定并指令下级检察机关提起公诉。（2）公安机关的制约。对于公安机关移送审查起诉的案件，人民检察院拟决定暂缓起诉的，应当将暂缓起诉决定书送达公安机关。公安机关认为暂缓起诉决定不当的，可以要求复议。如果意见不被接受，可以提请复核。（3）被害人的救济。对于有被害人的案件，人民检察院应当将暂缓起诉决定书送达被害人，被害人如果不服，有权向上一级人民检察院申诉，对复查结果仍不服时，可以向有管辖权的人民法院提出交付审判的申请。（4）人民监督员的监督。对拟暂缓起诉的案件，人民检察院应听取人民监督员的意见，并将他们的意见作为是否作出暂缓起诉决定的考量因素。
（四）关于效果保障问题。一是建立考察制度。包括：1．考察主体。目前各地建立考察工作的三级网络比较可行。第一级由案件承办人担任；第二级由担保人或者法定监护人担任；第三级由暂缓起诉考察对象工作、学习或劳动所在单位以及居住地的居委会、社区等基层组织、社会志愿者、公安机关的有关人员组成。2．考察期限。暂缓起诉的考验期可视案件情况在3个月至1年的幅度中选择。3．考察期间应遵守的义务。主要有以下几种：（1）遵规守纪，不得从事违法犯罪行为；（2）向被害人道歉，并支付一定数额的物质损害赔偿；（3）提供公益劳动、接受教育或咨询性项目；（4）接受考察小组的心理辅导，定期向考察小组汇报思想状况等。
二是建立撤销制度。嫌疑人在暂缓起诉期间，有下列情形之一，检察机关应依职权撤销暂缓起诉决定：1．违反法定义务，情节严重的；2．在暂缓起诉前犯有可能判处徒刑以上刑罚之罪，而在暂缓起诉期间内被查处的；3．再犯新罪的。对于后两项，在撤销暂缓起诉决定后，检察机关应对新旧罪一并提起公诉。
（作者单位：孙力刘中发北京市海淀区检察院）
来源：检察日报