关于审理职工人事档案丢失案件相关问题研究

王希胜律师

关于审理职工人事档案丢失案件相关问题研究


辽宁省沈阳市中级人民法院    张艳玲
论文提要：
近年来，随着我国社会市场经济的发展和企业改革的深入进行，人才流动频繁引发的劳动者人事档案转移频率提高，劳动者人事档案遗失的情况时有发生，人民法院审理职工人事档案丢失赔偿案件愈加繁复，但就裁判依据方面，自我国颁布《劳动法》以来，有关劳动争议处理机制的法律法规及司法解释逐渐完善，但涉及职工人事档案丢失赔偿案件的处理制度并没有明确的法律规定，截自目前只有《最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》成为人民法院审理职工人事档案丢失赔偿案件的重要依据，但该复函就损失数额如何具体确定、档案如何补办、由谁补办的问题并未作出具明确规定。本文从审判实践中的案例入手，归纳出各地法院在审理职工人事档案丢失案件过程中主要存在的问题，从案由确定以及审判标准两个大的方面，借鉴相关地方审判经验，对用人单位对职工人事档案丢失所应承担的法律责任种类及承担形式、赔偿标准进行一定的设想，弥补法律缺位，从而有利于避免各地人民法院对档案丢失案件“同案要不同判”的现象的发生，从而使职工人事档案丢失案件得以妥善处理，以达到案件审理的政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。(全文共7889字。)
以下正文：
一、人事档案的概念、作用
人事档案是公民取得就业资格、缴纳社会保险费、享受相关待遇所应具备的重要凭证。 档案里包括职工工龄、参加工作时间、工种性质等相关信息的记载，可以说，企业职工人事档案是特定职工在特定阶段的人生缩影，无论是在原单位供职的人员还是被解除劳动合同后另求新职者，在办理社会保险、领取失业保险金、退休后养老待遇发放时，个人档案记录的工龄、工资、待遇、职务、社保参保年限等均需要档案中的记录作为主要依据。
二、关于档案的法律规定情况
我国关于档案的法律规定非常少，最主要的就是1987年出台的《中华人民共和国档案法》，该法1996年虽经修改，但该法仅就档案做出了系统性的规定，比如第三条规定，“一切国家机关，武装力量、政党、社会团体、企事业单位和公民都有保护档案的义务”。就企业职工人事档案丢失后民事责任的承担问题并未作出具体规定。而劳动部、国家档案局制定的《企业职工档案管理工作规定》（劳力字[1992]33号）是针对职工档案的专门规定，比如第十八条规定：企业职工调动、辞职、解除劳动合同或被开除、辞退等，应由职工所在单位在1个月内将其档案转交其新的工作单位或其户口所在地的街道劳动（组织人事）部门……。该条规定仅仅是提到转移档案应遵守的规则，但档案万一丢失了企业职工该如何寻求法律救济的问题同样没有涉及。由上述两部法律分析可知，立法缺失应该是目前职工档案丢失问题难以解决或者解决方案不统一的重要原因，那么，现实中职工档案丢失后，向人民法院提起民事诉讼，人民法院将如何裁判？2006年，最高人民法院针对安徽省高级人民法院的相关请示做出回复，即《最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》，该回复明确指出：“保存档案的企事业单位，违反关于妥善保存档案的法律规定，丢失他人档案的，应当承担相应的民事责任。档案关系人起诉请求补办档案、赔偿损失的，人民法院应当作为民事案件受理。”最高人民法院的这个回复现如今成为企业职工人事档案丢失案件裁判的重要依据，但就损失数额如何具体确定，档案如何补办，由谁补办该回复亦未作出具明确规定，这就给实际审判工作带来了诸多的问题。
三、审判实践中关于丢失职工人事档案案件常见审判方法
案例1、李某诉某设计研究院劳动争议纠纷案。
李某原系某设计研究院职工，1997年某设计研究院作出将李某按自动除名处理的决定，2002年某设计研究院转让给个人，但单位名称没有变化。2012年李某向沈阳市皇姑区人事争议仲裁委员会提起仲裁，要求某城乡设计院赔偿其因丢失档案造成的经济损失10万元，该委员会以其仲裁请求不在仲裁范围内而作出不予受理通知书，并于当日送达李某，李某不服向一审法院提起诉讼。一审法院经审理认为李某原为某城乡设计院职工，其人事档案保存在某城乡设计院，某城乡设计院有为李某保管档案的义务。某城乡设计院虽经个人购买后成立的个人独资企业，但某城乡设计院作为转制后的新企业，应当承继其购买前企业的权利义务。对于李某人事档案的丢失，某城乡设计院应当承担赔偿责任。李某在离开城乡设计院后多年未向原企业或者转制后的新企业主张劳动关系，也未索要过档案赔偿，其自身对档案的丢失也有一定的责任。因档案丢失而且无法补办这一事实，对于李某相关劳动保障权益的行使造成一定的影响，一审法院院根据上述情形酌定由某城乡设计院赔偿李某经济损失3万元。判决后，李某不服向二审法院提出上诉，要求赔偿因人事档案丢失造成的经济损失10万元，二审法院审理后，判决驳回上诉，维持原判。
案例2、李某诉某实业公司财产损害赔偿纠纷案。
李某于1975年5月份参加工作，因单位效益不好，于1998年6月下岗，李某自2005年2月即具备退休条件，但一直未能享受退休人员社会保险待遇，2010年李某向某实业公司索要其人事档案，某实业公司为其了具了档案丢失的证明，后李某就其人事档案丢失问题与某实业公司协商无果，起诉要求丢失人事档案损失10万元。一审法院经审理认为,李某被某实业公司招录为正式职工，即负有档案保管义务。关于档案是否转移问题，某实业公司负有举证责任，现某实业公司未尽到转移或者妥善保管人事档案的义务，又未为职工申办退休手续，造成李某档案遗失，影响了李某享受相关待遇，给其造成了经济损失，应采取补办档案的补救措施。某实业公司关于本案已超过诉讼时效的问题，因李某于2010年12月取得有关档案丢失的书面证明，且档案丢失的事实一直处于持续状态，故对某实业公司的抗辩理由不予采信，认定本案并未超过诉讼时效。关于李某人事档案丢失损失问题，李某以2008年度城镇居民可支配收入的标准952.67元/月（11432元/12个月÷12个月=952.67元/月）主张其自2005年2月至2011年1月未领取到的生活费损失，并无不当，某实业公司应向李某支付68592元（11432元/年×6年=68592元），故判决：某实业公司为李某补办人事档案并移交劳动和社会保障部门办理退休手续；某实业公司赔偿李某生活费68592元。宣判后， 某实业公司不服向二审法院提出上诉，二审法院审理过程中另查明，新疆维吾尔自治区人民政府办公厅文件新政办发（2010）98号《新疆维吾尔自治区关于解决城镇未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的试行办法》第五条第二款规定，符合本办法规定条件的未参保集体企业退休人员基本养老保障的已退休人员，应在2011年12月31日以前完成登记和缴费工作，逾期不再办理。二审法院认为，一、关于本案属于民事案件还是劳动争议案件的问题。保存档案的企事业单位，违反关于妥善保存档案的法律规定，丢失他人档案的，应承担相应的民事责任。现档案关系人李某起诉请求补办档案、赔偿损失，人民法院应当作为民事案件受理。故本案不存在仲裁前置程序问题，某实业公司的该项上诉理由，不予支持。二、关于一审法院判决“某实业公司为李某补办人事档案并移交劳动和社会保障部门办理退休手续”能否履行的问题，新疆维吾尔自治区人民政府办公厅文件新政办发（2010）98号《新疆维吾尔自治区关于解决城镇未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的试行办法》第五条第二款规定，一审法院该项判决不具备执行力，依法予以纠正。二审法院予以改判，判决：某实业公司赔偿李某生活费68592元。　　
案例3、戴某诉某艺术研究所劳动争议纠纷案。
戴某于1988年到某艺术研究所工作，1997年戴某从某艺术研究所调出。某艺术研究所为戴某缴纳了从1988年9月至1993年12月的养老保险。戴某要求某艺术研究所为其补办档案，并赔偿损失30万元。一审法院经审理认为，关于戴某档案丢失的责任主体。某艺术研究所称戴某调离单位时已将其人事关系（包括档案）和工资关系一并交给市文化局人事处，由人事处负责为其办理调动事项和手续，且戴某于1997年5月调入市图书馆，但戴某的调出手续及档案某艺术研究所未能在市文化局查询到，且一审法院在庭后到市图书馆查询得知该单位并未接收戴某档案，现戴某档案无法找寻，某艺术研究不能免责。某艺术研究所应当是戴某档案丢失的责任主体。关于某研究所对于戴某人事档案丢失赔偿的数额。因档案是戴某从事社会活动的历史记录，档案的丢失直接影响工龄计算、社会保险的缴纳及办理退休手续等与戴某息息相关的切身利益，戴某至今也未能缴纳医疗保险。为维护戴某利益，减少其损失，某艺术研究所应为戴某补办档案并赔偿损失，关于损失数额的问题，戴红要求某艺术研究所给予30万元损害赔偿，数额过高，结合案情，判决：一、某艺术研究所为戴某补办档案，并补偿因丢失档案造成的损失5万元；二、如果某艺术研究所无法为戴某补办档案，则应向戴某支付因丢失档案造成的损失10万元。宣判后，某艺术研究所不服向二审法院提起上诉，主张自己不是丢失档案责任主体，判决金钱损失没有法律依据。二审法院经审理认为，关于责任主体问题。根据某艺术研究所自述，戴某于1988年至1997年一直在沈阳市艺术研究所工作，且承认戴某在单位工作期间人事档案由其保管。另外，由于某艺术研究所不能提供任何证据证明将戴某档案进行了移转，故一审判决认定某艺术研究所承担戴红档案丢失责任正确。关于人事档案丢失的损失金额问题。根据戴某在一审中的陈述，其主张的损失金额是由于其个人档案丢失致使无法办理各项社会保险等退休后无法享受社会保险待遇的损失。由于个人档案的丢失影响各项社会保险费用的缴纳，也将影响个人养老、医疗等社会保障权利的实现，故一审判决酌定沈阳市艺术研究所赔偿的金额并无不当。由于戴某向区劳动争议仲裁委员会申请仲裁事项以及向一审法院起诉中均未请求判令沈阳市艺术研究所为其补办档案，一审判决某艺术研究所为戴某补办档案超出了戴某的诉讼请求，况且，戴某与某艺术研究所未就补办档案事项达成一致意见，某艺术研究所也不能提供证据证明能够为戴某补办档案，由于司法判决应当明确具体，具有可执行性，一审判决判令某艺术研究所为戴某补办档案不当，予以纠正。二审法院予以改判，判决：某艺术研究所向戴某支付因丢失档案造成的损失10万元。
四、人民法院在审理职工人事档案丢失案件过程中主要存在的问题
（一）案由确定不统一
分析上述三个比较典型案例可知，同样是人事档案丢失的案件，我国各地方法院对这类案件的案由确立并不一致，有的地方将案由定为劳动争议纠纷，有的地方定为财产损失赔偿纠纷。在我国劳动法律规定劳动争议案件劳动者必须经过劳动仲裁前置程序，由于财产损失赔偿案件与劳动争议案件属于两个不同的法律关系，那么适用财产损失赔偿纠纷案由的地方，职工人事档案丢失赔偿的案件就无需经过劳动争议的仲裁前置程序，可直接向地方人民法院起诉，这就造成了同一类案件，司法程序的不统一，由此可见，规范职工人事档案丢失赔偿案件案由必要性。
（二）现行法律不明确造成审判标准尺度不一
上述三个案例存在的另一个问题就是审判标准尺度不一致。由于现行档案法律对丢失人事档案并没有规定明确的民事责任，到目前为止只有《最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》提到保存档案的企事业单位，违反关于妥善保存档案的法律规定，丢失他人档案的，应当承担相应的民事责任。那么民事责任应该项作为一种补偿性的法责任，对于权利受损的公民，其救济方式是比较实际和有效的。而《最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》仅仅规定了对于档案关系人起诉请求补办档案、赔偿损失的，人民法院应当作为民事案件受理。那么对补办档案是否可行，对赔偿损失数额按什么标准计算均未作出具体规定，因此在全国各地人民法院实际审判中，造成类似案件审判标准尺度不统一的现象存在。
五、审理职工人事档案丢失案件存在问题的解决方案
由于在目前的档案法律并未明确规定负有责任的用人单位对档案所有人承担赔偿损失这一民事责任形式，故在司法实践中，对民事责任的承担形式就需要有一定的标准[1]，从而使得丢失档案的公民都能够通过民事法律手段来及时有效地维护自己的合法权益。
（一）关于案由确立问题
职工人事档案丢失赔偿案件案由的确立，主要由取决于案件的性质，目前主要有两种观点。
1.将人事档案丢失赔偿案件的案由确立为财产损失赔偿案件。
持这一观点的一些地方法院认为档案对职工本人而言是一种财产权，具有专属性，档案里包括职工工龄、参加工作时间、工种性质等相关信息的记载。无论是在原单位供职的人员还是被解除劳动合同后另求新职者，在办理社会保险、领取失业保险金、退休后养老待遇发放时，个人档案记录的工龄、工资、待遇、职务、社保参保年限等均需要档案中的记录作为主要依据，那么企业在未尽到保管职工档案义务将职工档案行情的情况下，企业应承担丢失职工档案民事责任，这种责任应为侵权责任，此类案件案由应确立为财产损害赔偿纠纷，档案权利人可直接向人民法院提起民事诉讼。
2.将人事档案丢失赔偿案件的案由确立为劳动争议纠纷案件。
持这一观点的一些地方法院认为从用主体关系上来看，职工人事丢失档案赔偿案件的当事人是用人单位与职工，而用人单位与职工之间是管理与被管理的关系，不是一种平等主体。另外，依据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》（法释[2006]6 号）第五条规定：“劳动者与用人单位解除或者终止劳动关系后，请求用人单位返还其收取的劳动合同定金、保证金、抵押金、抵押物产生的争议，或者办理劳动者的人事档案、社会保险关系等移转手续产生的争议，经劳动争议仲裁委员会仲裁后，当事人依法起诉的，人民法院应予受理。”职工与用人单位存在劳动法律关系的情况下，职工与用人因人事档案丢失而产生的纠纷，应属于劳动争议案件范畴，理应受劳动法的调整，职工向人民法院起诉前，应经过劳动争议仲裁前置程序。
综上，笔者支持第二种观点，认为人事档案丢失案件属于劳动争议案件范畴，需经过劳动争议仲裁前置程序。但是，笔者认为在实际审判中，已将劳动争议案件的案由进行了细化，故可以将职工人事档案丢失案件案由在劳动争议案由的框架，建议设立职工人事档案丢失赔偿纠纷。
（二）关于审理标准尺度问题
现有《最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》的内容主要涉及两个问题，即对人事档案丢失后的档案补办问题以及赔偿损失的问题。
1.关于职工人事档案丢失后是否可以补办的问题
现实审判实践职工起诉用人单位补办档案的、其要求补办档案的内容住住无法明确、具体，在此情况下，人民法院民事判决用人单位补办人事档案的，判决后在执行阶段往往会出现无法执行的现象，究其原因主要是补办档案属于用人单位内部行政管理范畴，补办的内容是否真实、全面，人民法院无法进行实质审查，而职工人事档案属于劳动行政管理部门审核范畴，补办的档案的效力亦属于劳动行政管理部门认定范围。目前，虽然一些地方在地方性法律、规章方面就补办职工人事档案问题进行了偿试，例如：在地方性规定中已有这方面的尝试，如《哈尔滨市档案管理条例》和《南通市人事档案救济的暂行规定》中都规定了在人事档案发生丢失时， 劳动行政部门对人事档案进行补救的救济制度[2]。补救材料经指定部门认定后与原档案具有同等的法律效力，但是相关行政管理部门不是案件的当事人，由于现阶段行政管理部门与人民法院民事判决执行的协调与配合方面没有相关文件规范，所以人民法院民事判决后要求行政管理部门执行的障碍仍然存在。
因此，笔者认为，补办人事档案具有行政属性，由于司法判决应当明确具体，具有可执行性，职工起诉用人单位要求补办人事档案的，人民法院不应支持补办档案的诉讼请求，但可以通过判决赔偿损失的形式，以平衡当事人的利益。
2.关于丢失职工人事档案赔偿标准的问题。
现实审判实践中，关于职工人事档案丢失赔偿损失的问题常见的做法是认为档案对劳动者本人而言具有专属性，个人档案记录的工龄、工资、待遇、职务、社保参保年限等均需要档案中的记录作为主要依据。对于具体的赔偿数额，由于目前没有明确的法律规定，应在合理的范围内确定一个较客观的赔偿数额，最终由当事人双方协商或由仲裁机关、法院根据实际情况酌情裁决，目前沈阳地区两级法院掌握的标准一般以5万元为限。
但较我国计划经济体制时期，随着市场经济的进步与发展，职工人事档案的作用被越来越弱化，档案丢失给劳动者造成的损失程度也不尽相同，故以同一标准来确定档案丢失对劳动者造成的经济损失显然不妥，因此对于职工人事档案丢失所造成的经济损失数额应结合当前社会职工档案所起到的具体作用来具体分析。
现阶段职工人事档案所起到的最重要的作用就是劳动者办理退休手续。在市场经济体制下，社会保险体系逐步完善，依据《中华人民共和国社会保险法》相关规定，为劳动者缴纳社会保险成为用人单位的法定义务，那么根据1992开始实行的养老保险制度，劳动者养老保险连续缴纳满15年并达到法定退休年龄方可办理退休手续，享受养老金待遇，在办理退休的过程中社会保险机构会审核劳动者原始档案信息来确定劳动者的“工龄”，也就是参加工作年限，基本养老保险制度实施之前，连续工龄的时间，可以作为“视同缴费年限”，结合实际“缴费年限”合并计发养老保险金。换言之，劳动者养老保险缴费年限以及参加工作年限即工龄直接影响其退休后养老金的领取数额。分析前述的养老保险政策与职工档案的关系。笔者认为，在审理职工人事档案丢失赔偿案件时，劳动者应否得到赔偿，既要考虑劳动者是否达到法定退休年龄，又要考虑劳动者是否产生实际损失。故人民法院审理职工人事档案丢失赔偿案件，对于赔偿损失的裁判，大体可以分为以下几种情况：
（1）劳动者未达到法定退休年龄，人民法院经过审理认定档案丢失对劳动者还未造成实际损失，人民法院应判决驳回劳动者的诉讼请求，但应在裁判文书可以表述，由于劳动者档案丢失所造成的经济损失未实际发生，劳动者可在损失实际发生时，再次向人民法院起诉，以此来保护劳动者的诉权；若人民法院经过审理认定档案丢失对劳动者造成了损失，人民法院应判决用人单位赔偿劳动经济损失，该损失应为直接损失。
（2）劳动者达到法定退休年龄，用人单位将档案丢失，劳动者无法办理退休手续的。劳动者起诉要求用人单位赔偿经济损失，现有证据能够证明劳动者应享受养老金数额的，人民法院可以按该数额判决用人单位按月向劳动者支付生活费；若现有证据无法证明劳动者应享受养老金数额的，人民法院可比照城镇居民可支配收入标准判决用人单位按月向劳动者支付生活费。
（3）劳动者达到法定退休年龄，用人单位将职工档案丢失，劳动者按实际养老保险缴费年限办理退休的。劳动者因无法按实际工龄办理退休起诉要求用人单位赔偿养老金差额损失，人民法院首先应确认劳动者工龄，现有证据能够证明劳动者工龄的，人民法院应参照社会保险机构依据劳动者工龄、缴费年限、缴费金额核算的劳动者应享受的养老金数额判决用人单位向劳动者按月支付养老金差额；现有证据无法证明劳动者工龄的，人民法院可以比照与劳动者同时期入职，岗位相近，退休时间相近的其他劳动者的养老金数额判决用人单位向劳动者按月支付养老金差额；人民法院亦可以以劳动者与用人单位协商后共同认可的数额判决用人单位向劳动者支付养老金差额。
（4）劳动者达到法定退休年龄，用人单位将档案丢失，后因用人单位将劳动者档案找到，造成劳动者延迟退休的。劳动者在延迟退休期间未停止工作、按月领取工资的情况下，因退休时间延迟期间劳动者有收入，且延迟退休较按法定年龄退休的退休金有所增加，实际上劳动者档案丢失并未实质上对其造成损失，故人民法院对劳动者要求赔偿损失的诉讼请求不应予以支持； 劳动者在延迟退休期间未工作、无收入的情况下，劳动者人事档案丢失经济损失主要是延迟退休期间的少领取养老金损失，另外，在延迟退休的期间里，养老保险个人缴纳的部分亦属于劳动者多支出的经济损失，但是考虑到劳动者因延迟退休较按法定年龄退休，造成养老金增加，为保证公平，人民法院判决用人单位支付劳动者的经济损失应为（按法定退休年龄每月应领取的退休金数额－延迟退休与按法定退休年龄退休每月多领取的养老金差额）×12个月×延迟退休年限 延迟退休期间个人多交纳的养老保险费。
六、立法完善
针对目前用人单位丢失职工人事档案的事件时有发生的现象，由于现有法律法规对该类问题的规定缺位，造成职工档案丢失赔偿案件无法可依，故建议立法部门对此类问题进行广泛调研，从案件定性、规范受案范围、赔偿标准等方面尽快制定切实可行的法律法规，以使此类案件的审判日趋规范。