行政优益权的司法审查

王希胜律师

行政优益权的司法审查
上海一中法院
董礼洁
文字部分系根据课程视频整理
大家好，我是来自上海市第一中级人民法院的董礼洁，今天与大家分享的是行政优益权的司法审查，内容主要分为四个部分。
一、行政优益权的产生
二、行政优益权的依据
三、行政优益权的内容
四、行政优益权案件的审理思路和要点
一行政优益权的产生
接下来，我们进入第一部分，行政优益权产生的背景和契机。行政优益权的产生与行政国家的兴起，以及政府职能的转变密不可分。
十九世纪以前，在以警察权为代表的秩序国家理念下，政府担当了“守夜人”的角色，其职能主要是维护社会公共秩序和确保财政收入。
到十九世纪中叶，特别是二战以后，随着给付行政和福利国家的兴起，政府的职能逐步拓展到提供公共服务、建立社会保障体系、保护环境、促进就业等积极行政领域。在这种情况下，一些柔性的施政手段应运而生，并逐渐成为政府履行其职能的不可或缺的方式，比如行政协议和行政指导。行政主体与行政相对人通过订立协议的方式，明确各自的权利义务、实现行政管理目标，逐渐为人们认识和接受，这些协议就被称为行政协议。在行政协议的履行过程中，行政主体保有一定的行政特权，这些特权就被称为行政优益权。行政优益权是行政协议的主要特征之一，在行政协议诞生之初，它甚至成为识别行政协议的主要标准。
二行政优益权的依据
那么，行政优益权究竟来源于哪里，或者说它的法律依据是什么？
行政优益权来源的核心是公共利益优先原则，一部分行政优益权来源于法律法规的明确规定，还有一部分的行政优益权则源于行政协议的约定。这里必须要指出的是，行政协议可以约定行政主体，享有某些或者某项行政优益权。但是，不能约定行政主体放弃法律法规明确规定其享有的行政优益权，因为这些行政优益权属于行政主体的职权。
三行政优益权的内容
根据行政法中职权职责相统一的原则，行政主体不能放弃其职权，我国立法对于行政优益权的具体内容并没有明确规定，结合法学理论和司法实践，一般而言行政优益权主要包括以下几项：监督和检查权、否决权、制裁权、单方解除和变更权。这些权利的具体内容，我将结合司法审查的要点在之后详细阐述。
四行政优益权案件的
审理思路和要点
在了解了行政优益权的产生、来源和依据之后，我们要进入今天的核心内容，行政优益权的司法审查。
接下来，我将结合一个案例进行说明。
A市政府与A市自来水公司订立《城市供水特许经营协议》，其中约定了双方的权利和义务。A市自来水公司的主要权利有：向特许经营区域范围内用户供水，合法经营并收取合理报酬，保证水质、水压等。A市政府的主要权利和义务有：对供水服务进行监督检查、制订供水服务标准、受理用户投诉以及在可能危及公共利益的情况下，临时接管特许项目。
那么，在这个行政协议中，行政主体究竟享有哪些行政优益权呢？
首先是监督和检查权，在行政协议履行过程中，行政主体负有监督和控制的职责，有权对行政相对方履行协议的情况进行监督和检查。行政相对方必须予以配合，对于监督检查权的审查要点在于，审查行政主体的监督检查行为，是否妨碍了行政相对方正常的生产经营活动。对于这个问题，可以从以下两方面进行考量。
首先是行政主体采取的方式是否合法，是否选择了对行政相对方影响较小的方式。
其次，监督检查的频率是否过高，如果检查频率过高且没有正当的理由，可以认定监督检查行为违法。这里必须要指出的是，应当区分行政主体的一般履职行为，与行使行政优益权的行为。
一般履职行为不属于行政优益权审查的范围，行政主体享有的第二项行政优益权是否决权。在行政协议履行过程中，可能会出现行政相对方基于各种的理由，提出要求解除或者终止协议，行政主体基于公共利益的考量，有权予以否决，并要求继续履行协议。对于否决权的审查要点应当从必要性角度出发，结合协议事项是否具有紧急性，以及协议是否具有很强的延续性，来考察行政主体行使否决权是否必要。
比如在案例1中，如果自来水公司突然提出解除协议，势必会对A市的居民和单位的用水造成巨大的影响，A市政府基于公共利益的考量，有权予以否决并要求继续履行协议。在这里，需要注意的是，如果A市自来水公司提出解除协议是基于正当的理由，行政主体行使否决权时应当给予合理的补偿。
与民事协议不同，行政协议相对方的违约行为如果损害了公共利益，行政主体有权对其进行制裁，这就是行政主体享有的第三项行政优益权——制裁权。对于制裁权的司法审查，主要是参照行政处罚的审查要点来进行，审查行政主体行使制裁权是否具有明确的法律依据，行政相对人是否实施了既违反约定，又有损公共利益的行为，行政主体适用法律是否正确以及制裁决定的作出是否符合法定程序。
这里必须要指出的是，制裁权的行使必须具有明确的法律法规依据，在刚才提到的案例1中，相关的法律法规均对此均没有明确的规定，那么A市政府就不享有制裁权。
以上提到的三项行政优益权，都是为了确保行政协议被完全、适当地履行。
接下来我们要探讨的是行政主体的单方解除和变更权，这是一项赋予行政主体在特殊情况下，单方面解除或者变更协议的特权。同样，我们也结合一个案例予以说明。
1996年4月，J市大桥收费站开始收费。
2000年2月8日，J市路桥收费管理中心与J市大桥有限公司签订了《J市车辆通行费年票制补偿协议》。
2004年，国务院制定了《收费公路管理条例》，其中规定收费公路的最长收费年限不得高于20年。
2016年1月，J市路桥收费管理中心开始与J市大桥有限公司协商解除协议，并将J市大桥由收费通行改为免费通行。
2016年4月，J市路桥收费管理中心通知J市大桥有限公司与其解除协议，并按照《收费公路权益转让办法》的有关规定进行补偿。
J市路桥收费管理中心在这里行使的就是行政主体所特有单方解除和变更权。
行政主体行使这项行政优益权，必须具备以下三项前提：
首先是法律法规、政策或者重大国民经济计划发生调整。比如案例2中，在协议履行过程中，2004年国务院颁布了《收费公路管理条例》，其中对于收费公路的最长收费年限作出了规定。
其次是继续履行协议将会违反法律法规，或者阻碍政策计划的实施。比如案例2中，J市大桥于1996年4月开始收费，到2016年4月其收费已经达到了行政法规规定的最长年限，如果继续履行协议将会违反行政法规的规定。
第三是为了维护和实现公共利益。J市路桥收费管理中心与J市大桥有限公司解除协议是为了将大桥由收费通行改为免费通行，保障社会公众的通行权，实现公共利益。
因此，我们可以认定，本案中，J市路桥收费管理中心已经具备了行使单方解除和变更权的三项前提。
那么，是不是只要具备前提行政主体就可以直接行使单方解除和变更权呢？当然不是，单方解除和变更权的行使必须符合正当程序的要求。
首先，行政主体要将相关情况告知行政相对人。比如政策、法规发生变化，并说明解除或者变更协议的理由。
其次，行政主体要听取行政相对方的意见，并与其协商补救措施，如果确实无法采取补救措施，或者双方对于补救措施无法达成一致的，可以单方解除或者变更协议。回到案例2中，J市路桥收费管理中心在解除协议前，已经履行了相关程序，并告知J市大桥有限公司将按照相关的法规对其补偿。我们可以认定，J市路桥收费管理中心行使单方解除和变更权，符合正当程序的要求。
行政优益权是行政主体在行政协议中特有的权利，其根本目的是为了维护和实现公共利益，对行政优益权进行司法审查，应当以公共利益优先为原则，平衡好公共利益和个人利益的关系。