试析警察“盘问”职权的法律 冲突与律师诉讼中的对策

王希胜律师

--------------------------------------------------------------------------------
发布日期：2005-5-22

        　　　　　
     1995年２月28日生效的《人民警察法》中第九条对警察有一个可以对犯罪嫌疑人进行盘查的授权。最近笔者所代理的一起行政诉讼案件中，某公安机关未出示任何证件，将当事人从家中强制带至公安机关进行传唤达到46小时，致使该当事人提起了行政诉讼。在法庭审理中，被告方以《人民警察法》第九条的规定为根据，抗辩其行为是“刑事侦察中的盘问”，并被法庭肯定而胜诉。一审结束后，因该公安机关不断对该当事人使用传唤权利，使其被迫放弃了上诉权利，该公安机关也停止了对该原告人的传唤。尽管该案的诉讼已经结束了，但是由于该案中公安机关所行使的“盘问”权利与《刑事诉讼法》和《中华人民共和国治安管理条例》两个法律的冲突，却应该引起我们律师的注意和研究。
          一、“盘问”与治安“传唤”的区别
    在《中华人民共和国治安管理处罚条例》第34条中规定 “公安机关对违反治安管理的人，需要传唤的，使用传唤证。 对于当场发现违反治安管理的人，可以口头传唤。对于无正当理由不接受传唤的，公安机关可以强制传唤。”该法规定传唤不得超过24小时。
    《人民警察法》第九条规定“公安机关的人民警察对于有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查，经盘问、检查有下列行为之一的，可将其带至公安机关，经公安机关批准，对其继续盘问。
          １、被指控有犯罪行为的。
          ２、有现场作案嫌疑的。
          ３、有作案嫌疑身份不明的。
          ４、携带的物品有可能是赃物的。
   对于被盘问人员的盘问时间，自带至公安机关之时起不超过24小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时。对于批准继续盘问的，应当通知其家属或单位，对于不批准盘问的，应当释放。”
    根据两个法律的规定，“盘问”与治安“传唤”的不同之处是：
    第一，法律行为进行的场地不同。“盘问”必须是在违法行为发生的“当场”开始进行，并可以有条件地在公安机关“继续”。而治安传唤一般是在违反治安管理行为结束，当事人离开了行为发生地后进行，只有需要口头传唤的才可以当场进行。
    第二，允许实施法律行为的证件不同。治安“传唤” 必须使用“传唤证”，只有在“当场发现违反治安管理的人，可以口头唤。”治安传唤一般不需要上级机关批准。而盘问不需要使用任何法律文件，只要出示公安人员的有效证明就可以进行。当需要对被盘查人员继续盘问时，必须经过县级以上公安机关的批准。
   第三，法律规定应具备的要件不同。“盘问”必须具备法律规定的四个条件之一者，才可以进行。而治安传唤则只能是在被传唤人必须具有违反治安管理行为的情况下才可以进行。
   第四，法律行为进行的时间限制不同。治安传唤最多不能超过24小时，而盘问在达到24小时未能结束的情况下，可 以经县级以上公安机关批准，继续盘问，但最多不能超过48小时。
   第五，法律行为的性质规定不同。治安管理中的传唤由行政诉讼法明确规定属于行政管理行为，当传唤行为给当事人造成损害或侵权后果后，由行政诉讼法调整。而公安人员的盘问行为，法律只规定是一种公安人员行使职权的行为，这种行为如果给当事人造成损害或侵权后果，没有规定属于哪个法规调整。
   第六，授权实施法律行为的法规地位不同。公安人员可以行使的治安传唤职权，是由《中华人民共和国治安管理处罚条例》这样一个基本法所规定的，它面向全民，需要人人了解和掌握。而公安人员可以行使的盘问职权是由《中华人民共和国警察法》这样一个部门法所规定的，它面向全体警察，而并不需要每一个公民都了解。
    二、“盘问”与刑事诉讼中“传唤”的不同
      《中华人民共和国刑事诉讼法》第92条规定“对不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人可以传唤”，但“应当出示人民检察院或公安机关的证明文件。”“传唤、拘传的时间不得超过12小时，不得以连续传唤、拘传形式变相拘禁犯罪嫌疑人。”
   根据法律规定，刑事诉讼中的“传唤”和“盘问”行为有以 下几个不同点：
   第一、法律行为实施的场地不不同。刑事传唤一般都在案后进行，而盘问则只能在当场进行。
   第二、允许实施法律行为的文件证明不同。 刑事传唤必 需出示检察机关或公安机关的证明文件。而盘问只要出示了能证明公安人员的身份证件即可以进行。
   第三、法律行为的限制时间规定不同。刑事传唤的时间不得超过12小时，并不得连续进行。而盘问一般不能超过２4小时，只有需要继续盘问时经县级以上公安机关批准后可 以延续到48小时。
   第四、法律行为的授权法规和法律行为的性质不同。刑事传唤是由《中华人民共和国刑事诉讼法》这个基本法规定的，并且规定了传唤行为属于刑事诉讼活动的一个程序性法律行为。而盘问只是由部门法所规定的公安人员的一个职权性行为，并不是刑事诉讼中的程序性性行为。所以当刑事传唤给被传唤人造成侵权后果时，由《国家赔偿法》调整，而盘问行为一旦给被盘查人造成侵权后果，则没有明确规定属于哪个法规调整。
   三、盘问的法律后果
   根据盘查的四个法律要件，被盘问人可能会产生三种法律后果。
   第一种法律后果是被盘问人的犯罪行为被确认，依照刑事诉讼法的规定由公安机关予以刑事拘留或报请检察机关批准对犯罪嫌疑予以逮捕，最后经过检察机关提起公诉或不起诉，由人民法院作出有罪或无罪判决。
   第二种法律后果是，被盘问人的行为没有构成犯罪，但却违反了治安管理法规，由公安机关依照治安管理法规对被盘查人予以治安处罚或不予处罚。
   第三种法律后果是，被盘问人既没构成犯罪，也没有违反治安管理法规，对被盘问人应予以释放。
   第一种法律后果的产生，被盘查人可以在刑事诉讼过程中依法享有辩护权。第二种法律后果产生后，被盘查人依法享有申请复议或提起行政诉讼的权利。而第三种法律后果产生后，当事人却难以主张权利。因为被盘查人在接受盘问期间其人身自由虽然受到限制，公安机关应当承担相应的法律后果，但由于法律没有明确规定，所以公安机关可以拒绝承担责任，而审判机关也可以不受理因盘问而发生的法律诉讼要求。
    四、盘问职权的负影响及其引起的法律冲突
    １、盘问职权的规定与《中华人民共和国治安管理处罚条例》（简称条例）相抵触。因为当事人所进行的行为如果违反了治安管理法规，人民警察只要按照《条例》的授权性规定就可以依法处理当事的行为，由于《条例》同时规定了当事人的权利，所以警察在处理治安管理事件中如果对当事人的人身权利或财产权利造成损害，当事人就可以依照《条例》中的有关规定及其他行政法规的规定行使行政复议权和行政诉讼权。而《警察法》第九条的盘问权利是一种职务特权，既警察可以以自己的个人判断对当事人进行人身自由限制和一定财产权限制。而这种权利的行使经过上级主管部门的领导批准却可以超过《条例》规定的时间而长达48小时。另外根据《条例》的规定，只要在治安管理行为中，传唤时间超过24小时，当事人就可以依据行政复议法规和行政诉讼法的规定向公安机关主张赔偿权利并可以得到法律的支持。而当警察在治安案件中以盘问为名行使盘问权利时，即使超过了《条例》规定的24小时最高时限，也可以盘问属于刑事侦察程序为理由使法院无法判决作出有利于受害人的判决。
   ２、盘问与《刑事诉讼法》相抵触。《刑事诉讼法》中规定对犯罪嫌疑人传唤拘传的时间不得超过12小时，不得以连续传唤、拘传形式变相拘禁犯罪嫌疑人。由于有了这样一个限制性规定，所以公安机关及其检察机关在行使刑事侦察权利的时候，必须及早查明事实并做出下一程序的处理决定。如果在刑事侦察过程的传唤中公安机关和检察机关未能在法律规定的时间内查明事实，必须结束传唤，或者对犯罪嫌疑人做出刑事拘留的决定，或者放人。否则就将因超过法律规定的限制时间因侵犯公民的合法权益而承担国家赔偿的责任。然而《警察法》对警察所授权的盘问职能，却可以使警察享有了超越刑事诉讼法规定的权利而超期限制当事人的人身自由而不受法律追究，显然《警察法》所规定的这一权利是与《刑事诉讼法》相抵触、相冲突的。
   ３、盘问权利容易使公安人员擅自利用盘问权利，侵犯公民的人身权利。由于《警察法》对警察限制人身自由享有超越《条例》和《刑事诉讼法》规定的时间权利，往往可以使一些公安人员在办理一些治安案件或刑事案件中故意侵犯当事人的人身权利的情况。如在治安案件中，办案警察在当事人的一些行为在没有定性或者身份尚未查明的时候，这可以以《警察法》第九条的规定，以盘问为名将当事人带至公安机关，以盘问为名，行使拘留之实，使当事人暂时失去人身自由。甚至在特殊情况下，办案人还可以向上一级机关报告要求延长盘问时间，使当事人被限制人身自由达到48小时。而上级公安机关的领导一般是不去查明被盘问的当事人是否确实符合盘问的要件，而径直批准延长盘问时间。对一些轻微的刑事案件，如果办案警察没有在法定时间内取得有效的口供，往往也会向上级报告要求延长盘问时间而获得批准。其实当事人是否符合被盘问的要件，办案人和上级公安机关一般是不考虑的。所以就目前的情况来看，《警察法》第九条规定的盘问权利不仅与基本法相冲突，而且容易成为警察违法办案故意侵犯公民人身权利的法律依据。
    五、律师在代理诉讼中对警察盘问职权的对策
   盘问是公安人员在履行警察职务过程中可以限制当事人 人身自由的权利，这种权利的行使既可以产生刑事法律后果，也可以产生公安行政管理的法律后果。因此盘问职权具有法律上二重性，并因其产生的不同法律后果接受不同法律的调整，这是我们律师代理诉讼中应该注意的情况。
   １、当盘问产生了刑事法律后果时，其法律行为首先应受《刑事诉讼法》的调整。第一，公安人员应依照刑事诉讼法的规定对被盘问人进行询问和侦察。第二，应允许被盘问人员依法享有聘请律师提前介入及在诉讼中辩护的权利。第三， 犯罪嫌疑人被限制人身自由的时间即刑期应从被盘问行为发生时开始计算。第四、如果公安人员在刑事侦察程序中在盘查过程中侵犯了被盘查人的人身权利或者其它权利，应依照国家赔偿法的规定，由公安机关依法履行国家赔偿责任。
   ２、当盘问产生的是治安管理处罚的法律后果时，盘问行为应受行政诉讼法规的调整。第一，被盘查人被确认有违反治安管理的行为，并被批准予以治安处罚时，被盘问人应有权申请行政复议或提起行政 诉讼。第二，被盘问人的人身权利和其它权利被侵犯的时间 应从盘查行为发生时计算。第三，在行政诉讼中如果公安人员对被盘问人的侵权事实与行为被法律确认，公安机关应按 行政诉讼法的规定，履行行政赔偿的责任。
　　3、认真分析警察对当事人实施盘问的理由及根据。因《警察法》第九条对授权警察实施盘问权利时有四个限制性条件，只有被盘问人具备了其中条件之一的情况下，警察才有权对当事人采取盘问措施。因此律师在介入此类案件的代理诉讼中，为保护当事人的合法权利，可以有效利用律师的职能权限要求公安机关提供被盘问人在被采取盘问措施时的原始记录资料，如果公安机关不能提供上述资料，则可以证明警察对当事人的盘问在程序上不符合法律规定，那么就有可能使当事人的合法权利被侵犯。另外，一旦发生当事人超过24小时被留滞在公安机关的情况，则必须查明公安机关是否履行了县级以上公安机关的申批延长盘问时间的手续，如果申报了则程序合法，如果未有审批手续则程序违法。
　　4、律师在代理案件过程中应注意警察对当事采取的盘问措施和延长盘问措施有无弄虚作假情况。在个别地方，警察采取了超期限制当事人人身自由的情况时，出于逃避被追究责任的目的，会出现制造虚假盘问手续，以盘问为名掩盖非法拘留之实的情况，这种情况发生时一般都与侵权行为同时发生，这也是律师在代理此类案件时应该注意的问题。
   六、应建议立法机关对警察的盘问职权重新规定
   １、由于盘问行为与刑事诉讼法和治安管理法规中的相应规定相抵触，对于这种冲突性法律规定，首先就要确定相冲突的两个法律规定是否都有效的问题。
   第一、如果盘问产生的是治安管理法律后果，如果被盘查人的人身自由限制超过了24小时，就违反了《条例》所规定的24小时的传唤规定，公安机关就应对超过的时间承担相应的法律义务。因此盘问的时间可 以有条件地超过24小时的规定显然是不合法的。
   第二、如果盘问产生的是刑事法律后果，被盘查人在盘问期间的人身自由被限制超过了12小时，就违反了刑事诉讼中传唤不能超过12小时的规定。由此可见盘问如果作为刑事诉讼中的侦察手段，可以对犯罪嫌疑人盘问48小时的规定就与《刑事诉讼法》中的传唤规定相冲突，显然盘问的法律规定违反了刑事诉讼法的规定。
   第三、警察盘问的权利是由公安机关的部门法所确定的， 因此这个法律规定不应与基本法相抵触。从立法程序来看，《条例》和《刑事诉讼法》都属于基本法，其法律地位高于《警察法》这个部门法，所以《警察法》所规定的盘问条款就不应具有超过基本法律的效力。
   ２、应该对盘查职权重新作出法律规定。
  首先，将盘问分为治安盘问和刑事盘问两种不同的法律规定，使其产生不同的法律后果。
  其次，治安盘问，即在治安传唤前可以当场进行并可以在公安机关继续对违反治安管理的人盘问延长至12小时， 在12小时内盘问不能结束时，应有条件地转为治安传唤，治安传唤仍规定为12小时。同时将口头治安传唤的规定予以撤消。
　再次，刑事盘问，即在当场发现的，具备《警察法》中盘问所规定的四个条件之一者，可以盘问至12小时，在12小时结束时如果盘查没有结束。可以经过批准将被盘问人转为刑事传唤，传唤的时间仍然不能超过12小时。
   第四，两种盘问的主要法律要件应该是“被盘查人必须是当场违法或当场被发现有犯罪嫌疑。”如果不具备这个法律要件就不能进行。
　　综上所述，《警察法》第九条规定的警察盘问权利确实与《条例》和《刑事诉讼法》两个基本法的规定相冲突，但在该法没有修改的情况下，经常会出现以盘问为名而超期滞留当事人的现象，所以我们应该加强对这方面的法律规定的研究，并采取有效对策，才能更好地履行律师的职责，为当事人提供更好的服务，并对国家的法律建设的完善做出我们应该做出的努力。

　吉林通兴律师事务所　　　陈维国