行政许可法典型案例 （多合一）

王希胜律师

行政许可法典型案例 （多合一）
    一、发证机关的法定审查义务
【案例简介】
原告：张某、何某，被告：某市民政局。
1996年3月12日，大板桥龙泉寺的主持深某向某市民政局提出申请，申请收养某市儿童福利院的儿童伍某。经过审查之后，某市民政局于1996年8月15日进行了登记，准予深某收养伍某，并颁发给了收养证。在深某收养伍某之前，原告张某自幼即被深某收养共同生活，双方形成了事实上的收养关系。1996年11月27日深某去世，因遗产纠纷，张某、何某以某市民政局颁发收养证的行为违法为由向某市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销某市民政局颁发给深某的收养证。
【问题提出】
本案涉及行政机关在颁发行政许可证时是否履行了法定审查义务的问题。
【法律依据】
《中华人民共和国收养法》第八条第二款、第五十条，民政部《中国公民办理收养登记的若干规定》第四条、第五条，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第五十四条第（一）项、第六十一条第（一）项、第七十四条。
【案情分析及处理结果】
在一审中，本案的原告张某和何某诉称：某市民政局颁发收养证的行为既不符合法律的实体规定，也违反了有关的收养认可程序。在实体上，深某在收养伍某之前，已经收养了张某，属有子女之人，再收养伍某不符合《中华人民共和国收养法》第八条第一款的规定；在程序上，深某办理收养伍某一事时，被告某市民政局既未要求深某提交户籍证明，也没有要求其亲自到收养登记机关办理手续，收养登记手续是他人代办的，连签字都是由他人代签，并且被告也没有要求代办人提交授权委托书，在收养人未到、未当面签定收养协议的情况下，草率批准深某收养伍某的行为是违法的。因而，某市民政局颁发收养证的行为违法，应予撤销。被告某市民政局辩称：深某收养的伍某是残疾儿童，可不受收养人需无子女和只能收养一名子女的限制，因而符合《收养法》第八条第二款的规定；深某在办理收养登记手续时都是亲自到场盖章办理的，原告所称连签字都是由他人代签并不完全属实；至于深某与儿童福利院签定的收养协议，法律并没有规定必须当着民政局的面办理。因而，民政局颁发收养证的行为无论在实体上，还是程序上都是合法的，该行为与原告的所谓合法权益也不存在重大利害关系，因而，建议法院驳回原告的诉讼请求。
一审法院某市中级人民法院经审理认为：被收养人伍某系身带残疾且被社会儿童福利机构抚养的孤儿，按照我国《收养法》第八条第二款的规定，深某收养伍某可以不受收养人须无子女和只能收养一名子女的限制，因而原告认为被告的上述行为违反了我国《收养法》收养人只能收养一名子女的观点是不能成立的；某市民政局在办理深某收养伍某的过程中发给深某收养登记申请书，该收养登记申请书经深某填写后由某市儿童福利院盖章同意，深某还亲自到民政局在收养登记申请书上加盖了私人印章，因而，原告认为深某没有亲自办理收养手续，是他人代办的，连签字都是他人代签的，民政局的批准过于草率的观点不能成立；至于收养人深某与儿童福利院未当着民政局的面签定收养协议的行为，我国法律无这方面的强行规定，因而并不违法。综上所述，某市中级人民法院认为，某市民政局颁发收养证的行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第五十三条、第七十四条和《中华人民共和国收养法》第八条第二款、第五十条，并参照民政部《中国公民办理收养登记的若干规定》第四条和第五条的规定，判决维持被告某市民政局1996年8月15日所做的（1996）收证字第084号收养证，诉讼费人民币100元由原告张某、何某承担。
一审判决后，张某、何某不服，上诉至省高级人民法院，诉称：收养申请书上的笔迹不是深某的，因而一审认定收养申请书系深某填写无证据；一审认定伍某身带残疾且属孤儿，没有法律依据，且一审程序违法，因而请求撤销一审判决。被上诉人某市民政局则辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律也并无不当，因而请求维持一审判决。省高级人民法院经审理认为：法律无明文规定有关收养手续必须由收养人亲自填写，且深某是文盲，因而要求有关收养手续由深某亲自填写不合理，并且收养伍某确系深某的真实意思表示，这有深某在收养申请书上的签章、在儿童福利院的收养协议上的手印以及深某亲自到某市民政局办理收养手续的事实为证，因而深某的收养行为符合《中国公民办理收养登记的若干规定》第五条“收养人应当亲自到收养登记机关办理收养登记”的规定；针对上诉人伍某身带残疾且属孤儿，没有法律依据的诉因，省高院认为伍某的病情符合《中华人民共和国残疾人保障法》第二条有关残疾人的规定，属于残疾人的范畴，因而，深某收养伍某的行为符合《收养法》第八条“收养孤儿或者残疾儿童可以不受收养人无子女和年满三十五周岁及收养一名的限制。”的规定。最后，省高院认为上诉人认为某市民政局颁发收养证违法的观点不能成立，民政局批准深某收养伍某，发给深某收养证的行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十一条第（一）项、第七十四条，《中华人民共和国收养法》第八条第二款、第十五条，及参照民政部《中国公民办理收养登记的若干规定》第四条、第五条判决如下：驳回上诉，维持原判，诉讼费人民币100元，由上诉人张某、何某负担。
【存在的问题】
本案的争议焦点有两个，一是实体上的，即深某收养伍某的行为是否符合《中华人民共和国收养法》的相关规定；二是程序上的，即某市民政局在颁发给深某收养证的过程中是否履行了法定的审查义务。对于这两个问题法院已经在判决中作出了定论，但该案给我们的启示至少有两点：一是主管机关向申请人颁发行政许可的行为不仅直接牵涉到申请人的利益，而且还可能影响其它不特定人的利益，因而会导致利益受影响的第三方的不满和申请撤销该行政许可的行为，本案即是一例，因而，行政机关在给予行政许可时必须充分考虑该许可是否侵犯了其它人的合法利益；二是行政机关给予行政许可必须按照法定的程序进行，对申请人的申请必须履行法定的审查义务，符合条件的，给予许可，不符合条件的，不给予许可，否则会导致该许可的无效和被撤销。
【参考案例】
请查阅国家法官学院、中国人民大学编《中国审判案例要览》1999年“经济审判暨行政审判案例卷”，中国人民大学出版社2000年版。
   
二、拒绝颁发许可证的行为
【案例简介】
原告：何某等23户。被告：某县建委。
1995年3月6日，某县百纺公司以职工住房困难为由提出在公司阳华大厦院内集资建房的申请，经有关部门批准同意后，何某等44户集资建房户办理了建设用地规划许可证和居民商住用地批准书，并缴纳了应缴的部分费用。但因集资户资金未能筹齐，故暂未施工，也未到建委办理建设工程规划许可证。在此期间，百纺公司部分干部和职工联名向县政府反映，认为在阳华大厦院内集资建房不妥，县委、县政府组织了专门调查组进行调查，调查后认为在此集资建房不符合城市建设整体规划，建议取消，县政府根据调查组的调查，于1997年12月31日下达了江政函（1997）12号《关于收回县百纺公司在院内集资建房用地的通知》，并要求有关部门收回所发放的证件，退回所收取的各项费用。通知下达后，有部分集资建房户退了有关的手续，领回了所缴的费用，但何某等23户集资建房户不愿领取退费，继续要求建委办理建设工程规划许可证，建委拒绝办理，何某等23户遂向县人民法院提起诉讼，要求法院判决建委履行义务，予以颁发建设工程规划许可证。
【问题提出】
本案涉及拒绝颁发建设工程许可证的行为的性质认定。
【法律依据】
《中华人民共和国城市规划法》第十二条、第三十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（一）项。
【案情分析及处理结果】
在一审中，何某等23户原告诉称：1995年3月16日，根据百纺公司的申请，建委同意了该公司在所属的阳华大厦院内集资建房的申请，并办理了建设用地规划许可证和居民商住用地批准书。但是，在1996年8月22日，又突然通知百纺公司停止颁发建设工程规划许可证，并禁止施工。原告认为这是建委在拒绝履行法定义务，故请求法院判决被告履行法定职责，颁发建设工程规划许可证。被告建委辩称：建委拒绝颁发建设工程规划许可证的行为是根据县政府《关于收回县百纺公司在院内集资建房用地的通知》作出的，是在执行县政府的决定，并无不当，因而请求法院驳回原告的诉讼请求。
县人民法院经审理认为：县政府根据百纺公司部分干部和职工的反映以及调查组的调查作出的《关于收回县百纺公司在院内集资建房用地的通知》并没有超出县政府的职权范围，是具有可执行性的，因为《中华人民共和国城市规划法》第三十四条规定，“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”，并且该县的城市建设整体规划图也证实原批准集资建房用地属于城市商业用地，批给原告建房不符合城市建设整体规划。因而，某县建委根据县政府的决定和城市建设整体规划，不再继续给原告发放建设工程规划许可证的行为是合法的。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和《中华人民共和国城市规划法》第三十四条的规定判决驳回原告的诉讼请求，诉讼费4600元，由何某等23户原告负担。
一审判决后，何某等23户原告不服，以一审判决歪曲法律，侵犯合法权益为由向市中级人民法院提起上诉，请求二审法院改判，判决建委履行法定职责，颁发建设工程规划许可证。被上诉人某县建委辩称：建委是在执行县政府的正确行政指示，一审判决正确合法，请求二审法院予以维持。市中级人民法院经审理认为：建委根据县政府的决定和城市建设整体规划，不再给上诉人颁发建设工程规划许可证的行为符合法律规定，原判决也事实清楚，适用法律正确，故对何某等人的上诉理由不予采纳，判决驳回上诉，维持原判，二审案件受理费4600元，由上诉人何某等23户集资建房户负担。
【存在的问题】
本案争议的焦点在于某县建委拒绝颁发建设工程规划许可证的行为是否合法，而该行为又是根据某县政府《关于收回县百纺公司在院内集资建房用地的通知》而作出的，因而该案的主要审理对象就变为审查县政府的这一行政决定是否违法、是否存在滥用权力的情况。而根据《中华人民共和国城市规划法》第三十四条“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”和第十二条“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。”的规定，某县政府《关于收回县百纺公司在院内集资建房用地的通知》的决定显然未超出县政府的职权范围，是合法的和可执行的决定。因而，某县建委拒绝颁发建设规划许可证的行为也是合法的。
【参考案例】
请查阅国家法官学院、中国人民大学《中国审判案例要览》1999年“经济审判暨行政审判案例卷”，中国人民大学出版社2000年版。

    三、不履行法定审批职责的行为
【案例简介】
原告：张某。被告：某乡人民政府。
1996年10月10日，退休工人张某向乡人民政府递交了“关于兴办幼儿园的申请报告”，申请在土主片区的东阳、排楼、街村之间兴办一所幼儿园，同时报告了基本建设规划，保教保育员配备方案，教学内容与安排、收费标准等情况与资料。但是，乡人民政府对该申请一直未予审查登记，张某对此不服，向泸县人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判决被告履行法定的审批职责。
【问题提出】
本案涉及行政机关不履行法定审批职责的问题。
【法律依据】
教育部《幼儿园管理条例》第五条、第七条、第八条、第九条、第十条、第十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第（三）项、第六十一条第（三）项。
【案情分析及处理结果】
在一审中，原告张某诉称：自己完全按照法律法规的要求向乡人民政府提出兴办幼儿园的申请，而乡人民政府无故不履行法定审批职责，故向人民法院提起诉讼，请求法院判决被告乡人民政府履行法定的审批职责。被告乡人民政府辩称：乡政府之所以没有批准原告张某兴办幼儿园的申请是因为该乡已经在1996年秋制定了《乡土主片区幼儿教育规划》，按照该规划，九五期间该乡将在土主中心小学兴办一所中心幼儿园，以提高幼儿教育质量，乡政府正是本着使幼儿园设置与人口分布相适应，避免浪费人力财力的目的，才未对原告兴办幼儿园的申请予以审查登记。
县人民法院经审理认为：土主中心幼儿园现有规模已能满足土主街村及周围幼儿的入学要求，乡政府根据已经制定的幼儿园发展规划，对原告兴办幼儿园的申请不予登记注册的具体行政行为合法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定判决如下：维持被告乡人民政府对原告张某开办幼儿园不予登记注册、颁发办园许可证的具体行政行为；案件受理费和其他诉讼费共400元，由张某承担。
一审判决后，张某不服，向某市中级人民法院提起上诉，请求法院依法改判。上诉理由主要有以下几项：第一、上诉人兴办幼儿园的申请是在经过实地调查和走访，咨询市、县、乡教育部门，并且在得到肯定和鼓励的情况下才向被上诉人乡人民政府递交的申请，土主片区现有的幼儿园并不能满足幼儿入学的要求，而且现有的土主中心幼儿园也是在上诉人起诉后临时拼凑而成的；第二、被上诉人乡政府出示的《乡土主片区幼儿教育规划》是伪造的，因为，在此之前，被上诉人一直未向上诉人谈及和出示过该规划，该规划也没有公布。被上诉人乡人民政府则答辩称：一审判决认定事实清楚，审理程序合法，判决正确，请求二审法院维持原判。
二审法院市中级人民法院经审理后认为：按照《幼儿园管理条例》第五、七、八、九、十条的规定，上诉人张某已经符合开办幼儿园的申请条件，被上诉人乡人民政府应对此申请进行审查批准，决定是否登记注册，而被上诉人却对此既不登记注册，也不答复，属于不履行法定职责；《乡土主片区幼儿教育规划》的落款是1996年秋，属大概时间，不符合公文的要求，并且被上诉人也从未向上诉人出示过该文件，故不能作为认定案件事实的证据；现有的土主片区中心幼儿园也是在上诉人起诉以后开始组建的，因而也不能作为认定案件事实的证据。一审法院在认定事实方面出现错误，故二审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十一条第（三）项之规定，改判如下：撤销一审判决；责令被上诉人乡人民政府于二审判决生效之日起二十日内对上诉人张某兴办幼儿园的申请作出批准登记注册或者不批准登记注册的处理；二审案件受理费和其他费用共800元，由被上诉人乡人民政府负担。
在该案中，一审法院存在明确的审理错误，从判决中，我们可以看出一审法院的审理重点是在审查乡政府拒绝给张某颁发办园许可的行为是否合法上，而实际上该案的事实并非是乡政府在审查之后拒绝了张某的申请，而是乡政府根本就没有对该申请进行审查，属于不履行法定职责，而不是拒绝颁发许可。二者的区别就在于，拒绝行为是作为行为，而不予答复的行为是不作为行为。《幼儿园管理条例》第五条规定“地方各级人民政府可以依据本条例举办幼儿园，并鼓励和支持企业事业单位、社会团体、居民委员会、村民委员会和公民举办幼儿园或捐资助园。”第十二条第二款规定“农村幼儿园的举办、停办，由所在乡、镇人民政府登记注册，并报县人民政府教育行政部门备案。”按照该规定，公民、法人和其他组织一旦符合法定的举办幼儿园的条件并且向主管机关提出申请，主管机关就负有予以审查并且作出批准与不批准决定的义务，如果拒绝答复，则属不履行法定职责，应承担相应的责任。一般而言，行政机关对有权审批的事项存在较大的自由裁量权，但这种裁量权必须合法公正的行使，并且对相对人的申请有及时作出答复的义务。在行政法中，行政机关的权力与公民的权利有很大不同，往往具有双重性，既是权利，又是义务，因而不得任意转让或者放弃。
【存在的问题】
行政许可案件不同于行政处罚案件的地方在于，违法的处罚决定被法院撤销后不再产生法律效力，原告权益能否得到保障并不取决于处罚决定被撤销后行政机关的后续行为。然而行政许可案件往往以原告申请某项许可被拒绝或行政机关限制、剥夺原告已享有的许可为内容,故法院判决撤销行政许可机关的行为,并不自然导致原告获得许可或继续保留其许可,法院不可能代替行政机关向原告发放许可。比如，在本案中张某的诉讼愿望显然并不是仅仅要求被告乡政府履行法定的审查职责，而是希望获得办园许可，但是法院只能判决乡政府在一定期限内对张某的请求进行审查，而不能直接判决乡政府向张某颁发办园许可，否则就有侵犯行政权的嫌疑。
【参考案例】
请查阅最高人民法院中国应用法学研究所编 《人民法院案例选—行政卷》，中国法制出版社2000年版。
   
四、撤销许可证的行为
【案例简介】
原告：某市世海食品厂。被告：某市技术监督局。
1993年10月18日，某市世海食品厂取得了某市技术监督局核发的工业产品准产证，获准生产广式月饼。1996年9月5日，某市技术监督局到世海食品厂检查月饼生产质量保证体系，经检查，认定世海食品厂的生产质量保证体系不合格，即责令该厂停产整顿，该厂厂长写了书面整改保证。1996年9月11日，某市技术监督局再次到世海食品厂进行检查，仍然认定该厂的生产质量保证体系不合格，并决定收回准产证。9月12日，某市技术监督局根据《某市工业产品准产证试行办法》第十条的规定，正式作出了撤销准产证的通知。1996年9月17日和9月19日，某市技术监督局又根据《某市工业产品准产证试行办法》第十三条的规定，通过电视台公布了撤销世海食品厂准产证的行政决定。世海食品厂不服，于1996年12月20日向区人民法院提起诉讼，要求法院依法撤销被告市技术监督局作出的撤销准产证的行为，并要求被告赔偿原告经济损失125万余元。
【问题提出】
本案涉及撤销准产证的行为是否合法的问题。
【法律依据】
《某市产品质量监督条例》第三条、第六条，《某市工业产品准产证试行办法》第六条、第九条、第十条、第十一条、第十三条、第二十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第五十四条第（一）项、第六十一条第（一）项。
【案情分析及处理结果】
在一审中，原告某市世海食品厂诉称：被告某市技术监督局作出的撤销准产证的行为是侵犯原告合法权益的违法行为，因为原告生产的月饼质量经有关部门检验，属于合格产品，并且被告认定原告的生产质量保证体系不合格也没有足够的证据，并且被告将撤销准产证的行为通过电视台予以公布，使原告的名誉和经济效益受到极大损害，因而请求法院判决撤销被告的行政行为并赔偿经济损失。被告某市技术监督局辩称：被告作为产品质量监督管理的行政主管部门，依法对取得准产证的企业进行监督检查并作出行政决定属于自身的职权范围，并且对世海食品厂的处理也事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，因而请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
某区人民法院经审理认为：被告某市技术监督局作为市政府统一管理和组织、协调全市技术监督工作的行政主管部门，有权依法对取得月饼准产证的企业进行监督检查并作出相应的处罚决定。《某市工业产品准产证试行办法》第十一条、第十三条规定，取得生产月饼准产证的企业，月饼生产质量保证体系和月饼产品质量必须同时符合规定标准，两者缺一不可，某市技术监督局在检查中发现世海食品厂的生产质量保证体系不合格并以此为根据撤销其准产证，证据确凿，适用法律法规正确，程序亦无不当。故根据法律法规的相关规定判决如下：维持某市技术监督局作出的撤销世海食品厂工业产品准产证的行政决定；驳回原告的赔偿请求；诉讼费由原告世海食品厂负担。
一审判决后，世海食品厂不服，仍以月饼质量合格，某市技术监督局作出的撤销准产证的的行政行为缺乏事实依据为由提出上诉。二审法院某市第一中级人民法院经审理认为，上诉人称其生产的月饼质量合格，但仍未提出证据证明月饼质量保证体系符合规定的标准。并且，被上诉人根据《某市工业产品准产证试行办法》第十一条和第十三条的规定，对撤销准产证的行为通过电视台予以公布的行为也无不当。因而，二审法院判决：驳回上诉，维持原判；上诉案件受理费100元，由上诉人世海食品厂负担。
相对人从行政主管部门获得行政许可，并不是一种纯获利益的行为，它还意味着一定的义务，如在该案件中，世海食品厂在获得准产证之后，就享有生产准产证批准的月饼的权利，但同时也必须履行产品质量合格、生产质量保证体系达标和接受有关部门依法监督的义务，对义务的违反将会导致准产证被撤销等处罚。月饼是涉及人身健康的产品，《某市工业产品准产证试行办法》将其纳入许可证的范围也是完全合法的。某市技术监督局在检查中，发现世海食品厂“污染源到处存在，垃圾箱无盖，厂长和新来人无健康证，无原辅料验收标准，无记录，成品无出厂检验，无消毒水，设备污垢很多，烤盘脏，无三防措施，无安全性能报告。”并以此为依据对其作出撤销准产证的处罚也是合法的。行政许可的一个重要功能就是对那些可能危及人身健康的行业进行管理，保护公民的生命和健康安全，这就要求行政主管机关不仅在颁发许可时要对申请人的条件进行审查，而且还必须对获得许可后的情况进行检查并对那些不符合要求的许可拥有者进行相应的处罚，只有这样才能更好的达到行政许可的目的。在该案中，法院对行政机关的具体行政行为予以判决维持，即是对行政许可设立目的的间接认可。
【存在的问题】
行政许可案件可分为六类：一是对颁发许可决定不服提起的诉讼；二是对拒绝行为不服提起的诉讼；三是对拖延不予答复行为不服提起的诉讼；四是对变更许可的行为不服提起的诉讼；五是对废止、收回、中止许可的行为不服提起的诉讼；六是对吊销、撤销许可的行为不服提起的诉讼。本案属于第六类，其与颁发许可证、拒绝颁发许可证等行为显著不同的一点在于，它不是一种授益性行政行为，而是属于行政处罚。在是否颁发许可证方面，行政机关享有较大的自由裁量权，即使申请人完全符合了法律规定的条件，主管行政机关也可以因名额限制等拒绝授予行政许可，而在撤销、吊销行政许可的时候，行政机关的裁量权相对较小，只有具有明确的法律依据和事实根据时，才可以按照法定程序撤销已经授予给当事人的行政许可。
【参考案例】
请查阅国家法官学院、中国人民大学编《中国审判案例要览》1998年“经济审判暨行政审判案例卷”，中国人民大学出版社1999年版。

五、颁发许可的法定程序
【案例简介】
原告：许某，某市康元玩具厂工人。被告：某区房产管理局。
1994年4月27日，某区计划经济委员会批复同意海晨实业发展总公司实施华晨广场项目的前期开发。4月30日，某区规划土地管理局给海晨公司核发了统一广场建设用地规划许可证。同日，某区人民政府批准将中山北路北侧等地段的土地划拨给海晨公司建设华晨统一广场项目。1995年8月16日，海晨公司以前面三个部门颁发的许可证和文件为依据向某市普陀区房产管理局申请颁发房屋拆迁许可证。1995年9月28日，经审核后，某区房产管理局向海晨实业发展总公司颁发了房屋拆迁许可证，批准海晨公司对某市中山东路1867号至2003号等地区进行拆迁，以建设华晨统一广场，拆迁实施单位为万众置业发展有限公司，拆迁期限为1995年9月28日至1996年3月27日。某市康元玩具厂职工许某对颁发拆迁许可证的行为不服，向某区人民法院提起上诉，请求法院依法撤销颁发的房屋拆迁许可证。
【问题提出】
本案涉及房产管理局在颁发房屋拆迁许可证的过程中是否履行了法定的程序和审查义务。
【法律依据】
《某市城市房屋拆迁管理实施细则》第十四条，《〈某市城市房屋拆迁管理实施细则〉若干规定》第二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（三）项。
【案情分析及处理结果】
在一审中，原告许某诉称：海晨公司未持某市计划委员会批准的建设项目的计划批准文件以及依合法程序领取的建设用地规划许可证、建设土地使用证和明确的拆迁计划和拆迁方案，向被告申请领取房屋拆迁许可证。而某区房产管理局未履行法定的审查义务便向海晨公司颁发了拆迁许可证，属于违反法律规定滥发许可证的行为，故请求法院依法撤销该房屋拆迁许可证。被告某区房产管理局辩称：房产管理局已经对海晨公司所提供的立项批复、用地规划许可证、使用土地批准文件以及拆迁计划和拆迁方案进行了验证，认定该申请完全符合法定条件，因而给其颁发了房屋拆迁许可证，该颁发行为合法，请求法院予以维持。在该案中，海晨公司作为第三人参加诉讼，其亦认为颁发行为并无不当，请求法院予以维持。
某区人民法院经审理后认为：原告华晨广场投资方是否未按有关规定交纳土地使用权出让金，不属于法院的审理范围；由于第三人在房屋拆迁许可证颁发以前已经同基督教三自爱国会普安堂达成了拆迁安置意向，因而也未侵犯宗教利益；第三人提供的拆迁计划和拆迁方案也符合《〈某市城市房屋拆迁管理实施细则〉若干规定》第二条的规定，因而不存在违法行为。最后，某市普陀区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定判决如下：维持某区房产管理局作出的颁发拆迁许可证的行政行为；案件受理费100元由原告许某负担。
一审后，许某不服，向某市第二中级人民法院提起上诉。许某上诉称：由于拆迁地区一些居民扔持有国有土地使用证，因而应当按照《关于城市国有土地使用权有偿出让地块房屋拆迁审批程序的暂行规定》核发房屋拆迁许可证；某区房产管理局既未按法律规定验证，也未依法审核第三人的拆迁计划和拆迁方案，因而是违法行为。被上诉人区房产管理局和第三人海晨公司仍然请求维持原判决和具体行政行为。某市第二中级人民法院审理后认为：区房产管理局颁发拆迁许可证行为是在华晨公司取得房屋拆迁“三证”之后，因而不涉及到城市国有土地使用权有偿出让地块房屋拆迁审批程序的问题；并且被上诉人已经对华晨公司所持的“三证”以及拆迁计划和拆迁方案进行了验证与审核，并无违法和不当。因而，某市第二中级人民法院最终判决：维持某区房产管理局颁发拆迁许可证的具体行政行为；案件受理费由上诉人许某负担。
【存在的问题】
本案的关键是某区房产管理局在向华晨公司核发房屋拆迁许可证时，有没有履行法定的程序和审查义务。行政许可程序是国家为保证行政许可权的行使而规定的进行行政许可活动所应当遵守的步骤、措施和方法等规则的总称。对于行政许可程序不仅申请人要遵守，而且行政许可的主管机关在受理、审核和监督管理行政许可的活动中也要严格遵守，它有利于提高效率、减少腐败、维护正义和保护当事人的合法权益。本案之所以产生就是因为原告许某认为被告某区房产管理局没有遵守《某市城市房屋拆迁管理实施细则》所规定的颁证程序。
一般而言，行政许可程序主要包括以下内容：（1）行政许可的申请。行政许可是一种应申请而产生的行政行为，因而，相对人的申请是行政许可的启动程序；（2）行政许可的受理，即接受许可申请的行政机关对申请人的申请进行审查；（3）行政许可的审批，即有关主管机关在法定期限内对受理的申请作出授予或者不授予许可的决定的行为；（4）行政许可的变更。在行政许可被批准之后，其内容可以按照法律规定随着客观情况的变化而改变；（5）行政许可的中止、废止和撤销。行政许可机关可以按照法定程序中止、废止和撤销许可。
【参考案例】
请查阅国家法官学院、中国人民大学编《中国审判案例要览》1998年“经济审判暨行政审判案例卷”，中国人民大学出版社1999年版。
   
    六、对拒绝颁发许可行为的合法性审查
【案例简介】
原告：陈某，刘某。被告：专利复审委员会。
1985年4月9日，陈某、刘某向中华人民共和国专利局申请一项名为“快速烙饼机”的发明专利。专利局经审查认为，以美国批准的第4297941号专利作为对比文件，该申请的的技术特征不足以和已有技术形成具有创造性的区别，不具备《专利法》所规定的发明专利应具备的创造性条件，故专利局驳回了陈某和刘某的专利发明申请。陈某、刘某不服，向专利局专利复审委员会提出复审请求。在复审期间，复审员对权利要求书存在的缺陷提出了意见和修改建议，但陈某和刘某拒绝了该建议。专利复审委员会经审查后仍然认为，该申请不具有《专利法》所规定的发明专利应具有的“突出的实质性特点”，故专利复审委员会于1990年2月2日以陈某一人为对象作出了第71号复审决定，维持专利局的驳回决定。陈某、刘某对此不服，遂以专利复审委员会为被告，起诉至市中级人民法院。
【问题提出】
本案涉及拒绝颁发发明专利的行为是否合法的有关问题。
【法律依据】
《中华人民共和国专利法》第二十二条第三款、第二十六条第四款，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条、第六十一条第（一）项。
【案情分析及处理结果】
此案的审判过程比较曲折。先是市中级人民法院审理后认为，“快速烙饼机”发明专利申请与美国专利文件中已经公布的技术相比，不具有发明所要求的突出的实质性特点，因而判决：维持专利复审委员会第71号复审决定，驳回起诉。一审判决后，陈某、刘某上诉至高级人民法院，高级人民法院审理后认为：在复审请求中有两个复审请求人陈某和刘某，而专利复审委员会只针对陈某一人作出了复审决定，剥夺了刘某的合法权利，且该决定事实不清、证据不足，应予撤销；一审法院未审查陈某的原告资格即作出判决，属违反法定程序。故高级人民法院判决：撤销一审判决；撤销专利复审委员会的复审决定；由专利复审委员会在3个月内重新作出复审决定。
高级人民法院判决后，专利局对陈某、刘某的申请重新进行了实质性审查。但1993年6月5日专利局再次以该发明不具备创造性而作出了驳回专利申请的决定。专利复审委员会也于1994年6月15日以同样的理由维持了专利局驳回该项发明专利申请的决定。陈某、刘某仍然不服，也再次向市中级人民法院提起诉讼。市中级人民法院经审理后认为：美国的“三明治烤箱”专利已经使平面接触烙制技术成为公知的技术，而原告的“快速烙饼机”技术与此相比没有突出的实质性特点，其区别是本领域的普通技术人员显而易见的，并且专利复审委员会已经对此申请进行了重新审查，程序合法。因而，中院判决：维持专利复审委员会的复审决定，驳回起诉。一审后，陈某、刘某不服，向高级人民法院提出上诉，高级人民法院亦认为该申请不具有创造性，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
【存在的问题】
本案是一起因专利主管部门拒绝授予公民发明专利权而引起的行政诉讼。本案中的核心问题有两个，一是陈某和刘某的发明是否具有创造性；二是专利主管部门的审批程序是否合法。
关于陈某和刘某的发明是否具有创造性的问题，其判断标准是《中华人民共和国专利法》第二十二条第三款对创造性的规定，即“创造性是指同申请日以前已有的技术相比，该发明有突出的实质性特点和显著的进步，该实用新型有实质性特点和进步。”在该案中，“快速烙饼机”发明的权利要求的技术特征与美国“三明治烤箱”专利之间的区别仅在于“有一个上下垂直分开的机壳，其上半机壳的直径大于其下半机壳的直径，并在烙饼时依*重力罩在下半机壳上”，该技术领域里的普通技术人员只须简单的改变美国发明专利的上下机壳之间的距离，使上半机壳依*重力罩在下半机壳上，即可达到“快速烙饼机”权利要求中所述的特征。因而，该发明显然不具有发明专利所要求的创造性。
第二个问题是专利主管部门的审批程序是否合法的问题。在第一次复审中，专利复审委员会漏掉了申请人刘某，只对陈某一人做出了复审决定，属于明显的违法，故高院判决撤销了其复审决定，并要求其重新作出审查决定。在第二次审查中，专利复审委员会纠正了以前程序的违法行为，尽管作出的实体决定一样，但在法院获得的支持程度却截然不同。这是因为在现代社会，程序被提到了前所未有的地位，程序公正被认为是实体公正的保证，因而，遵守程序成为法治的必然要求。法院审理行政案件不仅是对实体的审查，也是对程序的审查，行政机关在程序上违法也将招致败诉的结果。
【参考案例】
请查阅刘家琛、李春霖主编 《中华人民共和国现行法律判例分析》，九州出版社1995年版。
   
七、颁证行为的合法性
【案例简介】
原告：郭某。被告：某县民政局。
郭某与张某于1983年9月结婚，婚后生有两个女孩，但是，自1985年起，郭某精神表现失常。1990年12月13日，郭某与张某达成离婚协议，填写了离婚登记申请书，对子女抚养和财产分割也做了适当处理。经审核后，芳草湖总场计划生育办公室给张某和郭某颁发了离婚证书。1991年3月29日，郭某之兄以其患有精神病，属无民事行为能力人为由向县民政局提出申诉，请求撤销该离婚证书。县民政局认为，郭某属于间歇性精神病，在办理离婚登记时为具有民事行为能力的人，因而，芳草湖总场计划生育办公室予以颁发离婚证书合法。郭某之兄不服，于1991年7月15日以法定代理人的身份向县人民法院提起诉讼，请求撤销该离婚证书。
【问题提出】
本案涉及颁发证书是否合法的有关法律问题。
【法律依据】
《中华人民共和国民法通则》第十三条、第十四条、第十七条，《中华人民共和国婚姻法》第二十四条，民政部《婚姻登记办法》第七条。
（注意：2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议对1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国婚姻法》作了修正；民政部1986年3月15日发布的《婚姻登记办法》已经为民政部于1994年2月1日发布的《婚姻登记管理条例》所代替。）
【案情分析及处理结果】
在一审中，郭某之兄诉称：郭某患精神病，属无民事行为能力人，协议离婚不是其真实的意思表示，并且离婚协议对于郭某的生活和治疗问题也没有作出安排，以致郭某离婚之后生活困难。因而，请求法院依法撤销该离婚协议。县民政局答辩称：在办理离婚的整个过程中，被告均是按照《中华人民共和国婚姻法》和《婚姻登记管理办法》的规定进行，毫无违法行为，因而给张某和郭某颁发离婚证也是合法的，请求法院予以维持。县人民法院受理该案后，委托县精神病医院对郭某的病情进行了鉴定，确认为精神分裂症患者。故县人民法院认为，郭某属于精神病人，不具有独立的行为能力，其离婚行为应在其监护人的监护下行使，县民政局没有对此问题进行审查，属于程序违法，因而县法院作出一审判决：撤销县民政局对郭某与张某的离婚的处理决定，宣布其颁发的离婚证无效。
一审判决后，县民政局不服，上诉至自治州中级人民法院，其主要理由为县精神病医院不属于精神病司法鉴定部门，因而其鉴定也不能作为定案结论。受理案件后，自治州中级人民法院又委托自治区司法鉴定委员会对郭某的健康情况进行了鉴定，确认了郭某在实施离婚协议时无民事行为能力的事实。二审法院据此认为，郭某在实施离婚协议时属于无民事行为能力人，其行为无效，因而，芳草湖总场计划生育办公室颁发给张某和郭某的离婚证书也没有法律效力。故作出终审判决：驳回民政局的上诉，维持一审判决。
这是一起对颁发离婚证书不服引起的行政诉讼案。按照《中华人民共和国婚姻法》和民政部《婚姻登记办法》的规定，无论结婚，还是离婚都必须是当事人完全自愿，在本案中，双方当事人的离婚协议从表面来看完全是自愿的，不存在强迫行为。但是，按照《中华人民共和国民法通则》的相关规定，一般只有具有民事行为能力的人才能签定协议，无民事行为能力人的行为一般不具有民事法律效力。因而，确认该案中的离婚协议是否有效的关键就在于确认郭某在实施离婚协议时是否精神正常和是否具有完全的民事行为能力。根据新疆自治区司法鉴定委员会的鉴定，郭某属情感性精神病双相Ⅰ型，1990年离婚时正处于狂燥发作期，离婚行为是由于病理性优势情感的支配，在不能控制下实施的，不具有协议离婚的能力。因而，可以断定郭某和张某的离婚协议是无效的民事行为。那么，是否能够以该民事行为无效来撤销离婚证呢？答案是肯定的，我们可以分两个层次来考虑，一是《中华人民共和国婚姻法》和民政部《婚姻登记办法》都规定，离婚协议必须出于当事人的完全自愿，而在该案中，郭某不具有民事行为能力，显然不是其真实的意思表示和自愿行为，而张某也存在一定的欺诈嫌疑，因而，该离婚行为无效。关于这一点，后来在民政部1994年2月1日颁布的《婚姻登记管理条例》第二十五条中已经作出了明确的规定，“申请婚姻登记的当事人弄虚作假、骗取婚姻登记的，婚姻登记管理机关应当撤销婚姻登记，对结婚、复婚的当事人宣布其婚姻关系无效并收回结婚证，对离婚的当事人宣布其解除婚姻关系无效并收回离婚证，并对当事人处以200元以下的罚款。”二是《中华人民共和国婚姻法》第二十四条规定，“男女双方自愿离婚的，准予离婚。双方须到婚姻登记机关申请离婚。婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理时，应即发给离婚证。”此条规定对婚姻登记机关的要求就在于：第一要查明双方是否确实自愿并对子女和财产已经作了适当处理；第二是如果法定条件得到满足，婚姻登记机关应即发给离婚证，不得拖延和刁难。由此可见，查明离婚协议双方是否真正自愿是婚姻登记机关的法定义务，婚姻登记机关在颁发离婚证书之前必须对这个问题予以查实，否则将导致自身行为的无效，该案即是一例。
【存在的问题】
关于协议离婚引起的对行政部门的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围，学界曾有过争论，一种意见认为协议离婚属于双方的自愿行为，并非民政部门依职权作出的具体行政行为，因此人民法院不应作为行政案件受理；还有一种意见认为该类案件属于行政诉讼的受案范围。我们同意第二种观点，理由是《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项规定，对“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”具体行政行为不服的也可以提起行政诉讼，人民法院应予受理，而婚姻自主权显然属于人身权的范畴。并且，离婚也是一种行政许可，还可以援引《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（四）项的规定，公民、法人和其他组织对“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”具体行政行为提起的诉讼属于人民法院的受案范围。
【参考案例】
请查阅刘家琛、李春霖主编 《中华人民共和国现行法律判例分析》，九州出版社1995年版。
八、许可机关拒绝履行法定职责的行为
【案例简介】
原告：龚某。被告：某省司法厅。
龚某于1987年6月1日被某省司法厅授予律师资格，1988年6月至1991年5月被某省荣县法律顾问处聘为三级律师。1991年和1992年某省司法厅均按专职律师名义对龚某的律师工作执照给予了注册。自1990年9月13日起，龚某被调到县政府工作，1993年8月9日被任命为县政府办公室副主任。1993年，龚某按照要求，将材料交至荣县法律顾问处，申请注册。同年的7月1日，龚某从6月22日的《自贡日报》上看到了市司法局关于律师注册的公告，发现注册律师的名单中没有自己的名字，遂先后向荣县司法局、自贡市司法局和某省司法厅等单位查询，但均未得到确切答复。在这种情况下，1993年9月20日，龚某向某市青羊区人民法院提起行政诉讼，请求法院依法判决某省司法厅对未注册律师执照的行为予以确切答复，并对律师工作执照予以注册、换发。
【问题提出】
本案涉及不履行行政许可法定职责的有关法律问题。
【法律依据】
《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（四）项、第十四条第（三）项、第二十三条第一款、第五十四条第（三）项、第六十一条第（三）项。
【案情分析及处理结果】
　在一审中，针对龚某请求法院判决某省司法厅注册和换发律师执照的诉讼请求，被告某省司法厅辩称：第一，对律师工作执照进行每年年度注册，属于司法行政机关的内部管理行为，根据司法部的有关规定，对该行为不得提起行政复议和行政诉讼，因而，此案不属于法院的受案范围；第二，原告龚某已经被调往律师机构以外的政府部门工作，根据司法部的有关规定，不能从事律师工作，因此未予注册。一审法院审理认为：根据司法部《司法行政机关复议和应诉工作规定（试行）》第四条、第十二条和司法部司法函（1990）384号《关于取消律师资格、收回律师工作执照问题的批复》第２项的规定，某省司法厅作出的不予注册的决定是司法机关的内部管理行为，被决定人不能对此提起行政复议和行政诉讼，因此法院于1993年12月7日裁定驳回原告龚某的起诉。
一审判决后，龚某不服，向市中级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定，立案受理。市中级人民法院受理后认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款（四）项和第十二条的规定，对拒绝注册律师执照的行为提起的诉讼属于人民法院的受案范围，原审法院根据司法部的规定驳回龚某的起诉是不正确的，因此，市中级人民法院于1994年2月21日作出裁定：撤销青羊区人民法院的行政裁定；本案由中级人民法院直接审理。接着，市中级人民法院依法组成合议庭，公开审理了该案。审理后，市中级人民法院认为：司法厅对律师工作执照的年度注册是司法行政机关行使行政管理职权的外部具体行政行为，不是内部行政行为；龚某不服该管理行为提起的诉讼属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（四）项规定的行政诉讼受案范围；某省司法厅负有对律师执照进行年度检验注册并作出答复的义务，而司法厅对龚某的申请一直未予答复属于不履行法定职责。因此，市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定于1994年12月20日作出判决：责成被告某省司法厅自判决发生法律效力之日起一个月内对原告龚某提出的专职律师执照注册申请作出明确答复。
这是一起因公民不服司法行政机关拒绝注册律师执照的行为而提起的诉讼。本案涉及的法律问题主要有两个：
第一，该案是否属于人民法院的受案范围。关于这个问题，在该案中有不同的意见，被告某省司法厅和一审法院都认为该案不属于人民法院的受案范围，而原告龚某和二审法院则认为该案属于人民法院的受案范围。我们认为第二种意见是正确的，因为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（四）项明确规定，公民、法人和其他组织对“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”具体行政行为提起的诉讼属于人民法院的受案范围。律师执照显然属于许可证和执照的一种，而注册行为也与颁发行为具有同等的效果，因而，以《中华人民共和国行政诉讼法》判断，该案显然属于人民法院的受案范围。一审法院以司法部的相关规定来否定法律的效力显然也是站不住脚的。
第二，某省司法厅是否存在不履行法定职责的行为。判定行政机关是否存在不履行法定职责行为的前提是看该机关是否存在必须作为的法定义务，按照相关规定，我国的司法行政部门是律师执照的注册和管理部门。律师执照是涉及到当事人劳动权和财产权的一项重要执照，因而，从保护当事人的权利和监督行政机关依法行政出发，司法行政部门有必须作出答复的义务。在该案中，被告某省司法厅在1993年的律师执照注册管理中，对原告龚某提出的律师执照注册申请，本应尽快作出予以注册、不予注册或暂缓注册的决定，然而，某省司法厅在负有对龚某的申请作出答复的义务，并且也有作出答复的能力情况下，却拒绝作出任何决定，也没有向龚某说明原因，属于明显的不履行法定职责。因而，市中级人民法院判决被告某省司法厅在一定期限内对原告龚某提出的律师执照注册申请作出明确的答复是正确的。
【存在的问题】
本案的一个焦点就是司法行政部门对律师的管理行为到底是内部行政行为，还是外部行政行为。区分这两个范畴，在行政诉讼中具有重要意义，因为按照行政诉讼法的规定，内部行政行为往往不属于人民法院的受案范围，不能得到司法救济。我们认为内部行政行为是行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财物的一种管理；而外部行政行为则是行政主体对社会行政事务的一种法律管理。前者体现的是国家对自身的管理，而后者体现的是国家对社会的管理。在该案中，司法行政机关对律师执照的注册行为显然体现的是国家对社会的管理，而且律师也是一种独立的职业，不是司法行政机关的公务人员，因而，某省司法厅认为对律师执照的注册行为属于内部管理行为的理论显然站不住脚。
【参考案例】
请查阅最高人民法院中国应用法学研究所编《人民法院案例选—行政卷》，中国法制出版社2000年版